Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2046/17 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2046/17, oddalił skargę E. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., którą utrzymano w mocy wydaną na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. o zezwoleniu gminie O. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w miejscowościach M. i J. w gminie O. m.in. na działkach nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiących własność skarżącej, zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości na potrzeby tej inwestycji oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania to jest:

1/ art. 134 § 1 w zw. z art. 1 i art. 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 11f ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

2/ art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 76 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 89 § 1, art. 107, art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 7 k.p.a. oraz art. 268a k.p.a.,

3/ art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a.,

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a.,

5/ art. 6 p.p.s.a.,

6/ art. 61 § 2 pkt 2 w zw. z art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

a także prawa materialnego, to jest art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11i i art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 p.p.s.a wniesiono o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie skargi kasacyjnej po wznowieniu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] sierpnia 2018 r., lecz na rozprawie przed NSA wniosek ten został cofnięty.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Ze skargi kasacyjnej, uwzględniając także jej uzasadnienie, wynika, że pierwsza z podstaw kasacyjnych sprowadza się do zarzutu, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 11f ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), polegającego na tym, że "właściwym zarządcą drogi na ulicy [...] w J. jest [...] S.A., jako właściciel i zarządca wymienionych w decyzji" organu pierwszej instancji działek nr [...] i [...], który ani nie wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, ani jej nie uzgodnił. Uzasadniając w tym zakresie skargę kasacyjną skarżąca odwołała się do pisma wspomnianego podmiotu z 2 października 2006 r. W tym kontekście skarżąca podniosła także, że wbrew art. 11d ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie zawierał analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi "ponieważ od strony wschodniej droga kończy się skrzyżowaniem z dwiema nieutwardzonymi drogami polnymi o szerokości po 3 m, stanowiąc niedopuszczalne połączenie dróg o różnych kategoriach; przedłużeniem utwardzonego skrzyżowania byłby wjazd w nieutwardzoną drogę polną, a od strony zachodniej byłby połączony z wewnętrzną drogą pożarową w zarządzie wymienionego rynku hurtowego w B., który za jego oświadczeniem z dnia 2 października 2006 r. z akt sprawy – konsekwentnie od lat nie zgadza się na inwestycję drogową". Z dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca w ramach tej podstawy kasacyjnej kwestionuje możliwość realizacji inwestycji drogowej na nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym oraz wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie drogi, gdy rozbudowywaną drogą nie jest droga powstała w wyniku wykonania robót budowlanych. W tym zakresie w argumentacji powołano się na wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2112/16.

Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna.

Właściwy zarządca drogi, o którym mowa w art. 11b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to zarządca drogi według ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), czyli - jak wynika z art. 19 ust. 1 i ust. 5a tej ustawy - organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg albo zarząd związku metropolitalnego. Wyjątkowo, zgodnie z art. 19 ust. 7 i 8 powołanej ustawy, funkcje lub zadania zarządcy drogi mogą pełnić podmioty prywatne, ale na podstawie szczególnych przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym lub drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia. W związku z tym zarzuty oparte na twierdzeniu, że zarządcą drogi był [...] S.A. są niezasadne.

Złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] czerwca 2015 r. zawierał analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Analiza ta, stanowiąca załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajduje się w aktach administracyjnych i wynika z niej, że projektowana droga gminna nie wiąże się z drogami wojewódzkimi i krajowymi, natomiast z drogami powiatowymi i gminnymi wiąże się w ten sposób, że w zachodniej części łączy się z drogą gminną, ul. [...], przez skrzyżowanie, które zostanie przebudowane, zaś we wschodniej części z drogą gminną, ul. [...], poprzez istniejące skrzyżowanie.

Jeżeli chodzi o zarzut, według którego inwestycji drogowej nie można realizować na nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym, to wskazać należy, że zgodnie z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei z art. 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) wynika, że przedmiotem wywłaszczenia może być także nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym.

W końcu odnosząc się do kwestionowania możliwości wykonania inwestycji polegającej na rozbudowie drogi, gdy rozbudowywaną drogą nie jest droga powstała w wyniku wykonania robót budowlanych, wskazać należy, że skarżąca nie uzasadniła przekonująco swojego stanowiska. Powołanie się w tym zakresie na wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2112/16, nie jest trafne chociażby z tego powodu, że orzeczenie to dotyczy opłaty adiacenckiej.

Druga podstawa kasacyjna obejmuje kilka zarzutów. Po pierwsze, zarzuca się w niej, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osobę, która nie była do tego uprawniona. Według skarżącej G. M., która podpisała tę decyzję, nie była do tego uprawniona, gdyż udzielone jej przez Starostę [...] na podstawie art. 268a k.p.a. pełnomocnictwo dotyczyło spraw z zakresu Prawa budowlanego i nie obejmowało wydawania decyzji z zakresu ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Po drugie, zarzuca się w niej, że nie uwzględniono tego, iż powierzchnie działek, będących własnością skarżącej, których dotyczy zaskarżona decyzja, wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej różnią się od powierzchni wykazanych w księgach wieczystych prowadzonych dla tych samych nieruchomości. Zdaniem skarżącej ma to istotne znaczenie, gdyż w takim przypadku nie można twierdzić, iż doszło do wywłaszczenia skarżącej za słusznym odszkodowaniem, bowiem "nie wiadomo z jakiej części swojej własności strona jest wywłaszczona" oraz decyzja będzie niewykonalna, bowiem zmian wynikających z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie powierzchni działek nie będzie można wpisać do ksiąg wieczystych. Po trzecie, zarzuca się, że nie zapewniono pełnomocnikowi skarżącej czynnego i osobistego udziału w postępowaniu, gdyż nie doręczano mu odpowiedzi na składane przez niego wnioski, zawiadomień i decyzji wydawanych w sprawie oraz nie skorzystano z możliwości przeprowadzenia rozprawy lub mediacji.

Zarzuty zawarte we wskazanej podstawie kasacyjnej nie są zasadne.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osobę, która nie była do tego uprawniona, wskazać należy, iż nie jest on zasadny, gdyż ewentualne wątpliwości dotyczące zakresu upoważnienia dla G. M. zostały wyjaśnione przez podmiot udzielający tego upoważnienia, czyli Starostę [...], który w piśmie z 23 marca 2017 r. oświadczył, że upoważnienie obejmuje także sprawy z zakresu realizacji inwestycji drogowych na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zarzut związany z tym, że powierzchnie działek stanowiących własność skarżącej, których dotyczy zaskarżona decyzja, wykazane w księgach wieczystych oraz w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej różnią się, nie jest zasadny, gdyż wbrew temu, co twierdzi skarżąca, nie ma to wpływu na skuteczność wywłaszczenia skarżącej. Zakres wywłaszczenia określony jest bowiem w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie ma to też wpływu na możliwość wpisania zmian wynikających z tej decyzji w księgach wieczystych, gdyż zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości, zaś według § 28 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. nr 102, poz. 1122 ze zm.) oznaczenie nieruchomości obejmuje także jej powierzchnię. Przy dokonywaniu wpisu w księgach wieczystych na podstawie zaskarżonej decyzji decydujące znaczenie w zakresie powierzchni nieruchomości będą miały zatem dane z ewidencji gruntów.

Jeżeli chodzi o zarzut niezapewnienia pełnomocnikowi skarżącej czynnego i osobistego udziału w postępowaniu stwierdzić należy, że jest on niezasadny. W świetle faktu, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła dwukrotnie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, najpierw od decyzji Starosty [...] z [...] października 2015 r. i następnie od decyzji tego organu z [...] listopada 2016 r., a nadto wobec faktu, że skarżąca składała szereg pism w postępowaniu administracyjnym, w tym działając przez pełnomocnika, nie sposób przyjąć, aby skarżąca lub jej pełnomocnik byli pozbawieni prawa czynnego udziału w postępowaniu. Prawo to nie zostało im także odebrane przez to, że w sprawie nie przeprowadzono rozprawy i mediacji.

Z tych samych powodów niezasadna jest w ocenie NSA trzecia podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia prawa przez doręczenie rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi. Jeżeli nawet tego rodzaju uchybienie art. 40 § 2 k.p.a. miało miejsce, to w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Czwarta podstawa kasacyjna została oparta na zarzucie niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia "poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżonego organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej, która zarzuty sformułowała już w skardze na decyzję". Podstawa ta została sformułowana w bardzo ogólny sposób, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej nie rozwinięto, lecz została jedynie powtórzona. Z tego względu jest ona niezasadna.

Formułując piątą podstawę kasacyjną skarżąca zarzuciła, że nie nadano "biegu skardze pełnomocnika E. C. z dnia 13 października 2017 r. co naruszyło prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy w drodze procesu sądowego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca dodała, że naruszenie to potwierdził NSA w postanowieniu z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 18/18. Wskazana podstawa nie jest zasadna. Wiąże się ona z tym, że skarżąca, działając przez pełnomocnika P. C., decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. zaskarżyła pismem z 9 sierpnia 2017 r. i następnie pismem z 13 października 2017 r. To drugie pismo zostało przekazane przez organ administracji do Sądu pierwszej instancji i dołączone do akt sprawy wszczętej pierwszym z wymienionych pism. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że "skardze" z 13 października 2017 r. nie nadano biegu. Nic innego nie wynika też z powołanego przez skarżącą orzeczenia NSA, w szczególności z fragmentu uzasadnienia, w którym Sąd ten stwierdza, mając na myśli pismo z 13 października 2017 r., że Sąd pierwszej instancji "nie poinformował skarżącej w trybie art. 6 p.p.s.a. o dołączeniu terminowo wniesionej skargi do akt o sygnaturze VII SA/Wa 2046/17", co NSA uznał za "zaniedbanie".

Szósta podstawa kasacyjna oparta została na twierdzeniu, że nie został rozpoznany wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w piśmie z 13 października 2017 r., co miało naruszać prawo skarżącej do sądu i dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca pozbawienie jej prawa do sądu i dwuinstancyjnego postępowania sądowego łączy z tym, że na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przysługuje zażalenie. Wskazana podstawa kasacyjna jest zatem niezasadna, gdyż skarżąca nie wykazała, jak naruszenie powołanych w niej przepisów prawa miało wpływ na wynik sprawy, czyli wydany w sprawie wyrok o oddaleniu jej skargi. W ocenie NSA jest zaś oczywiste, że nierozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy, rozumiany jako wyrok stanowiący prawną ocenę zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

Ostatnia, siódma podstawa kasacyjna, sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni powołanych w niej przepisów prawa, polegającej na przyjęciu, że organy administracji, wydając decyzję na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są związane wnioskiem inwestora i zobowiązane do wydania decyzji pozytywnej, że nie mają obowiązku weryfikowania prawidłowości dokonanego podziału nieruchomości, że nie muszą uwzględniać interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli oraz przez uznanie, że art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłącza stosowanie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości skarżącej nie wpływają na przebieg postępowania.

Odnosząc się do tej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby z powołanych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynikało, że organy administracji są "związane wnioskiem inwestora i zobligowane do wydania decyzji pozytywnej". Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, w ocenie NSA trafnie, że w razie, gdy zostaną spełnione wszystkie ustawowe przesłanki udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, organ administracji ma obowiązek wydania decyzji pozytywnej. Z kolei odnośnie do możliwości weryfikowania prawidłowości dokonanego podziału nieruchomości Sąd pierwszej instancji wskazał, że "przygotowana dokumentacja dotycząca podziału nieruchomości nie mogła być w niniejszym postępowania kwestionowana/weryfikowana, jako że została sporządzona zgodnie z odrębnymi przepisami". Sąd zatem ocenił zgodność z prawem podziału nieruchomości pod względem formalnym. Nie był zaś uprawniony, tak samo jak organy administracji, do oceny projektowanego podziału nieruchomości pod względem jego zasadności, gdyż to wiązałoby się z kwestionowaniem przyjętego przez zarządcę drogi przebiegu drogi. W ocenie NSA tylko wyjątkowo, mianowicie gdy przeznaczenie określonej nieruchomości pod drogę naruszałoby zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalna byłaby odmowa udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w określonym przez zarządcę drogi miejscu. Skarżąca nie wykazała jednakże, aby taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W szczególności nie przedstawiła przekonującej argumentacji świadczącej o tym, że wywłaszczenie części jej nieruchomości pod drogę nie jest niezbędne dla inwestycji drogowej. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji wskazał, iż inwestycja, której dotyczy sprawa, obejmuje rozbudowę drogi gminnej na drodze gruntowej o długości 139,04 m wraz ze skrzyżowaniami i zjazdami, budowę kanalizacji deszczowej i przebudowę sieci oraz że w wyniku tej inwestycji powstanie droga z jezdnią o szerokości 6 m i chodnikiem o szerokości 2 m, a także ze zjazdami w tym na nieruchomość skarżącej. W ocenie NSA świadczy to, że w sprawie wyważone zostały interesy zarówno skarżącej, jak i publiczny, przy czym dodać należy, że wywłaszczenie skarżącej następuje za odszkodowaniem. Niezasadny jest więc zarzut, że Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni prawa, w której przyjął, iż powołane w podstawie kasacyjnej przepisy prawa stanowią przyjęcie, iż w sprawie inwestycji drogowej nie są uwzględniane interesy społeczny, obywateli i skarżącej.

Nadal odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej stwierdzić należy, że zawarty w niej zarzut błędnej wykładni powołanych w niej przepisów prawa przez przyjęcie, że rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości skarżącej nie wpływają na przebieg postępowania jest niezasadny z przyczyn wskazanych przy omawianiu drugiej podstawy kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.