Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w likwidacji w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku [...] Sp. z o.o. w likwidacji z dnia [...] grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. – Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] marca 1963 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność W. Zakładów [...] Sp. z o.o.

W uzasadnieniu organ podniósł, że kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 1963 r. była już przedmiotem postępowania nadzorczego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. w likwidacji wystąpiła bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1963 r., a po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Wymienione decyzje nadzorcze pozostają w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności.

Organ podkreślił, że niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, gdyż wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a decyzja ta nie została następnie uchylona czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną prowadziłoby do naruszenia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i skutkowałoby nieważnością nowej decyzji – art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z

2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.).

Zdaniem Ministra, podniesienie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nowych zarzutów nie sprawia, iż sprawa rozpoznana w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją traci status sprawy uprzednio rozstrzygniętej, bowiem w tym postępowaniu organ zbadał już, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie spółka postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie "art. 156 pkt 2" k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 września 2021 r., bowiem decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1963 r. została wydana pomimo niedoręczenia decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] października 1961 r. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi spółka stwierdziła, że organ wadliwie przyjął, iż w sprawie zachodzi przypadek res iudicata. Wskazana we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. przyczyna nieważności nigdy dotąd nie była powołana i nigdy nie była przesłanką wniosku o nieważność, a tym samym nie sposób przyjmować, że sprawa o stwierdzenie nieważności oparta na takim zarzucie została rozstrzygnięta. Tymczasem zakres sprawy administracyjnej przesądzający o jej tożsamości nie jest wyznaczony jedynie formalnym tytułem i celem wniosku. Skarżąca powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, jak i tylko między tymi samymi stronami. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie zarówno podstawa prawna, jak i faktyczna żądania nigdy nie była przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia organów administracji. Podstawą wniosku w niniejszej sprawie jest niedopełnienie podstawowego obowiązku doręczenia decyzji lokalizacyjnej, zaś kwestia ta nie była przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. Powyższe oznacza, że sprawa w zakresie objętym aktualnie rozpoznawanym wnioskiem nigdy nie została rozstrzygnięta.

W dalszej części uzasadnienia skargi spółka przedstawiła swoje stanowisko dotyczące postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2021 r., odmawiające na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje więc dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo zastosował wymieniony przepis, przyjmując, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1963 r., bowiem organy prowadziły już uprzednio postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a postępowanie to zostało zakończone prawomocną i ostateczną decyzją administracyjną.

Otóż, we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. w likwidacji wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. – Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] marca 1963 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i wskazując szereg przepisów, które w jej ocenie zostały naruszone. Utrzymując w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, Minister Inwestycji i Rozwoju podniósł, że decyzja z dnia [...] marca 1963 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak również nie stwierdził, by decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., w konsekwencji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: s. 12 uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.).

Będący przedmiotem niniejszej sprawy wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczy tej samej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. – Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] marca 1963 r. i został złożony również z powołaniem się na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. W kolejnym wniosku spółka podniosła zarzut niedoręczenia decyzji o lokalizacji szczegółowej.

Wbrew stanowisku skarżącej, rozszerzenie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podnoszonej uprzednio argumentacji mającej świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie tworzy nowej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak podnosi się w doktrynie, na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722).

Aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy, należ zatem odnieść się do jej elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość spraw w znaczeniu podmiotowym nie budzi w rozpoznawanej sprawie wątpliwości, bowiem obydwa wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji pochodziły od tego samego podmiotu – [...] Sp. z o.o. w likwidacji. Zdaniem Sądu, sprawy te są również tożsame w wymiarze przedmiotowym.

Przedmiotem sprawy wszczętej wnioskiem [...] Sp. z o.o. w likwidacji z dnia [...] lipca 2014 r., a zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. było poddanie kontroli w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] marca 1963 r., w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie był związany w tym zakresie postawionymi we wniosku zarzutami i był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli decyzji w sposób kompleksowy, uwzględniający wszystkie przesłanki nieważności decyzji. Innymi słowy, prawomocna i ostateczna decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. przesądza, że decyzja z dnia [...] marca 1963 r. została wydana bez rażącego naruszenia prawa, jak i nie jest obarczona żadną inną wadą skutkującą jej nieważnością.

Prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, niezależnie od zakresu argumentacji wnioskodawcy w nowym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego, a wydane w takiej sprawie rozstrzygnięcie byłoby obarczone wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, organ dokonuje kontroli legalności decyzji pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś w przypadku kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpi tożsamość przedmiotowa spraw. O braku tożsamości spraw nie decyduje okoliczność, wskazania we wniosku innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji lub zmiana argumentacji wnioskodawcy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1628/18; z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1825/17 oraz z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 663/18, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Powoływane w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierają wprawdzie rozważania dotyczące tożsamości przedmiotowej i podmiotowej spraw administracyjnych, jednak nie dotyczą one przypadku ponownego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji administracyjnej, jak również w żaden sposób nie stoją w sprzeczności ze stanowiskiem przyjętym przez organ w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny nie mogły one zostać uznane za skuteczne wsparcie dla podnoszonych w skardze zarzutów.

Skoro zatem wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1963 r. dotyczył sprawy tożsamej zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym ze sprawą zakończoną ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., organ zasadnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.