Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1324/17 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1324/17 oddalił skargę E. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą E. M., reprezentowaną przez r. pr. P. G., do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia - za odszkodowaniem - nieruchomości położonej w W., zapisanej w hip. "K.", oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1932 m2, stanowiącej własność E. i M. małż. B.

W motywach postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 10 lipca 2015 r., zatem termin 14 - dniowy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął z dniem 24 lipca 2015 r. Przedmiotowy wniosek (pismo z dnia 24 lipca 2015 r.) wpłynął do organu w dniu 5 sierpnia 2015 r. Został on nadany listem zwykłym, jednakże pieczątka znajdująca się na kopercie jest nieczytelna. Tym samym nie jest możliwe rozczytanie ani miejsca nadania przesyłki, ani daty jej nadania. Organ odwoławczy uznał, że pełnomocnik strony skarżącej jako profesjonalista, nadając pismo przesyłką zwykłą, przyjął na siebie ryzyko niemożności skutecznego wykazania faktycznej daty nadania odwołania. Należyta staranność wymaga, aby pełnomocnik profesjonalny, nadając przesyłkę uzyskał dokument (potwierdzenie nadania), który umożliwia późniejsze wykazanie okoliczności nadania przesyłki w terminie. Skoro więc z winy pełnomocnika profesjonalnego r. pr. P. G. nie można ustalić daty nadania przedmiotowego pisma z koperty, jako datę, z którą związane są skutki prawne złożenia wniosku, należy przyjąć datę wpływu przesyłki do organu, uwidocznioną w formie prezentaty, a więc datę 5 sierpnia 2015 r. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Skarżący nie wystąpił także z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wobec powyższego Minister Budownictwa i Infrastruktury na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwróciła się E. M., zaskarżając w całości powyższe postanowienie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 10 lipca 2015 r. Termin na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją upływał więc z dniem 24 lipca 2015 r. WSA wskazał, że dopuszczalne jest nadanie pisma listem poleconym czy też zwykłym, w tej sytuacji data na pieczęci operatora pocztowego jest dowodem potwierdzającym nadanie pisma. Wniosek skarżącej – reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, został nadany listem zwykłym w polskiej placówce pocztowej z tym, że ani miejsce nadania, ani data nadania, nie są czytelne. W tej sytuacji, nie można przyjąć, że wniosek został wniesiony w 14 dniowym terminie. Wniosek wpłynął do organu w dniu 5 sierpnia 2015 r., tj. dacie uwidocznionej na prezentacie, a więc 12 dni po terminie. Skarżąca nie wykazała żadnej innej daty nadania wniosku. Zdaniem Sądu I instancji, pełnomocnik skarżącej, jako profesjonalista, powinien działać z należytą starannością, w szczególności w odniesieniu do terminowości podejmowanych czynności. Należyta staranność wymaga, aby nadawać przesyłki za potwierdzeniem nadania. Nadając pismo przesyłką zwykłą przyjął na siebie ryzyko niemożności skutecznego wykazania innej daty nadania odwołania. Skarżąca w złożonej skardze również ani nie wskazała innej daty, ani placówki pocztowej, nie złożyła również żadnych dowodów potwierdzających fakt nadania pisma w terminie. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut, iż organ nie podjął żadnych czynności celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że organ weryfikował daty na pieczęci pocztowej i na prezentacie, przyjmując jedyną czytelną datę tj. 5 sierpnia 2015 r. jako datę złożenia wniosku. Analogicznie ocenił zarzut nieodebrania wyjaśnień od profesjonalnego pełnomocnika, co do daty złożenia pisma w placówce pocztowej, czy niezwrócenia się do operatora pocztowego, uznając że oświadczenie pełnomocnika nie może zastąpić dowodu nadania pisma w postaci datownika operatora pocztowego, a przesyłki wysyłane listami zwykłymi nie są rejestrowane, więc nie ma możliwości ustalenia daty nadania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uwzględnienie żądania uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 57 § 5 K.p.a. i w wyniku tego nieuzasadnione przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został z uchybieniem terminu, pomimo że wniosek został nadany w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przed upływem 14 dni od dnia doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., tj. ostatniego dnia ww. terminu, a więc dnia 24 lipca 2015 r.;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu i brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 8 K.p.a. poprzez wyciągniecie negatywnych dla skarżącej konsekwencji prawnych w oparciu o niedające się - zdaniem organu - ustalić okoliczności stanu faktycznego sprawy pomimo, że organ nie podjął żadnych czynności, by zebrać dowody potwierdzające, że przedmiotowy wniosek złożony został w wymaganym przepisami terminie, a w konsekwencji błędne uznanie, że przedmiotowy wniosek złożony został z przekroczeniem ustawowego terminu, pomimo że został on nadany w ostatnim dniu ustawowego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii oceny terminowości złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1956 r. Zasadniczym problemem pozostaje, że wniosek skarżącego został nadany jako przesyłka zwykła, tj. bez dowodu potwierdzającego jej nadanie, przy czym data nadania na stemplu pocztowym jest nieczytelna. Strony nie kwestionują natomiast faktu, że zaskarżona spornym wnioskiem decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju doręczona została pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 lipca 2015 r. Określony w art. 129 § 2 K.p.a., 14-dniowy termin do jej zaskarżenia upływał z dniem 24 lipca 2015 r. Nie ma również sporu co do tego, że data stempla pocztowego na kopercie przesyłki zwykłej, w której w dniu 5 sierpnia 2015 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest całkowicie nieczytelna.

W kontekście tych okoliczności wskazania więc wymaga, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.). Należy jednak podkreślić, iż zasadą jest, że podmiot, który nadał pismo powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Warszawa 2010, s. 496). Wybór sposobu wniesienia odwołania należy do strony, względnie jej pełnomocnika. Może ona je złożyć bezpośrednio w urzędzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, ale może też nadać pismo zawierające odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym, albo też jako przesyłkę nierejestrowaną i niewymagającą przeprowadzania procedury nadania przesyłki - pozbawiając się jednak wspomnianej pewności dowodzenia daty nadania. Należy podkreślić, iż nadający przesyłkę nie ponosi odpowiedzialności za funkcjonowanie poczty. Jednakże korzystając z prostszej formy wysyłki (listem zwykłym) strona podejmuje ryzyko wynikające z pozbawienia się możliwości dowodzenia daty nadania w sposób pewny. Pewnym dowodem oddania pisma jest bowiem potwierdzenie nadania przesyłki listem poleconym. Wprawdzie z przepisów nie wynika bezpośrednio obowiązek nadania pisma w sposób umożliwiający uzyskanie dowodu jego nadania, niemniej w sytuacji braku takiego dowodu, powstaje ryzyko wiążące się z ciężarem dowodu nadania pisma w terminie oraz z kwalifikacją zachowania strony jako podjętego w warunkach braku dbałości o własne interesy.

Dodatkowo z linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wynika, iż to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zachowania terminu do dokonania czynności w terminie. Uznaje się nawet, że dowodem takim nie może być oświadczenie strony, że dopełnia czynności w terminie (por. postanowienia NSA: z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1103/12 oraz z 31 marca 2005 r., II OZ 133/05).

W świetle tych rozważań nie można podzielić zarzutów dotyczących zaakceptowania przez Sąd I instancji nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organy postępowaniu dowodowym: naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jak i art. 8 K.p.a. W analizowanym przypadku organ rozpatrzył sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jaki był dostępny. Brak jest podstaw do stawiania organowi odwoławczemu zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy to strona skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, nadając przesyłkę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy listem zwykłym w istocie pozbawiła się możliwości udowodnienia, czy choćby wykazania okoliczności, w jakiej konkretnie dacie nadała pismo. Jak już wyżej wskazano możliwość taką zapewnia nadanie przesyłki rejestrowej – poleconej, w związku z którą nadawca otrzymuje dowód w postaci potwierdzenia nadania, w konsekwencji otrzymując dokument pochodzący od operatora publicznego wskazujący na dzień nadania przesyłki. Z możliwości takiej strona nie skorzystała pomimo, że to w jej interesie leżało, skuteczne, a więc w terminie, wniesienie środka odwoławczego. Nie można również pominąć, że w przypadku nadania przesyłki listem zwykłym w zasadzie nie ma możliwości ustalenia daty jej nadania na podstawie ewidencji pocztowej czy nawet pomocniczo przez stronę internetową Poczty Polskiej oferującą usługę śledzenia przesyłek. W takiej sytuacji wątpliwości co do daty nadania przesyłki nie można rozstrzygnąć wyłącznie w oparciu o oświadczenie samej strony, czy też jej pełnomocnika. Jedynie wówczas, gdy z przyczyn zawinionych przez organ, np. zniszczenie, zgubienie koperty z nadaniem listu, braku prezentaty lub innych ewidentnych przyczyn leżących po stronie organu, powstałyby wątpliwości, co do zachowania terminu, to wówczas dopuszczalne jest usuwanie wątpliwości poprzez domniemania. W analizowanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż zaistniałe wątpliwości co do zachowania terminu nie powstały z przyczyn zawinionych przez organ. Wysłanie przez stronę wniosku do organu przesyłką zwykłą, nierejestrowaną, jest wyborem strony, ale jednocześnie niewątpliwie obciąża ją ryzykiem niemożności wykazania wpływu przesyłki do polskiego operatora. Strona prawidłowo dbająca o własne interesy powinna dochować wszelkich aktów staranności w celu wykazania zachowania terminu prawa materialnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec braku możliwości przyjęcia innej wiarygodnej daty złożenia wniosku, organ odwoławczy zasadnie przyjął datę wpływu tego wniosku do Kancelarii Głównej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, tj. 5 sierpnia 2015 r. Oznacza to, że wniosek E. M. o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony po upływie terminu wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a., który upłynął z dniem 24 lipca 2015 r.

Wobec powyższego nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 129 § 2 w zw. z art. 57 § 5 K.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez ten Sąd nie zmienia prawidłowości wydanego orzeczenia i nie jest przesłanką stwierdzenia jego wadliwości. Jedynie naruszenie prawa może skutkować uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. i tym samym oddalając skargę nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.