II SA/Kr 1507/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-17	
Data wpływu	2024-11-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć /sprawozdawca/
Inga Gołowska /przewodniczący/
Wiesław Kuśnierz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 147;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 20  i art 20; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Inga Gołowska Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Sędzia WSA Wiesław Kuśnierz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Bulwary Wisły'' I. stwierdza nieważność § 11 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w K.; II. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz M. sp. komandytowa z siedzibą w K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
M. komandytowa z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013 r. poz.5685 ze zm.; dalej jako: uchwała), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) - poprzez nieuwzględnienie w tworzeniu planu miejscowego "Bulwary Wisły" - rejon ulicy T. 1 w K. (działka ewidencyjna nr [...]) - prawa własności skarżącego, co doprowadziło do nieuzasadnionego, niezgodnego z zasadą proporcjonalności, ograniczenia praw właścicielskich skarżącego do jego nieruchomości;

2) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm., dalej jako: Kodeks cywilny) - poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w postaci ustanowienia całkowitej ochrony zabytków na obszarze planu miejscowego "Bulwary Wisły" (działka ewidencyjna nr [...] w K., obręb ewidencyjny [...] ul. [...], a co za tym idzie niedopuszczalne ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem, a ono nie spełnia wymogów: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto;

3) art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 i pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez kształtowanie polityki przestrzennej, w przedmiotowej sprawie, przez plan miejscowy "Bulwary Wisły" - w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a także naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego oraz interesu prywatnego, które to w konsekwencji - przyczyniło się do instrumentalnego, nieuzasadnionego przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu, godzącego w prawo własności skarżącego, jak również - zastosowanie nieograniczonej, nieumotywowanej swobody organów w działaniach planistycznych;

4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] w K. (obręb ewidencyjny [...], ul. [...], z uwagi na objęcie zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku całkowitą ochroną konserwatorską - podczas gdy nieruchomość nie powinna być objęta całkowitą ochroną konserwatorską, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu;

5) art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p. - poprzez wadliwe uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym "Bulwary Wisły" nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do Skarżącego (działka ewidencyjna nr [...] w K., obręb ewidencyjny [...] ul. [...]);

6) art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm., dalej jako: u.o.z.) - poprzez bezpodstawne uznanie, że przepis ten obligował organy do objęcia nieruchomości należącej do skarżącego (działka ewidencyjna [...] w K., obręb ewidencyjny [...], ul. [...] całkowitą ochroną konserwatorską, w planie miejscowym "Bulwary Wisły".

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (w tym: kosztów zastępstwa procesowego) - według norm prawem przepisanych.

Ewentualnie wniesiono o:

1) stwierdzenie nieważności - § 11 ust. 4 i części graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] w K., obręb ewidencyjny [...], położonej przy ul. T. [...] w K. zaskarżonej uchwały,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (w tym: kosztów zastępstwa procesowego) - według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem w nieruchomości przy ul. T. [...] w K. (działka ewidencyjna nr [...], obręb ewidencyjny [...]). Działka ta objęta jest zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie uniemożliwia realizację wieloletnich, odpowiednio przygotowanych planów inwestycyjnych skarżącego.

Dalej zwrócono uwagę, że przed wniesieniem skargi wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa - wyczerpując w ten sposób środki zaskarżenia, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący przytoczył treść § 11 ust. 4 uchwały oraz art. 7 i art. 31 Konstytucji RP, art. 140 ustawy Kodeks cywilny, art. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, a także art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z.

Następnie szeroko zacytowano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w przedmiocie kontroli § 11 ust. 4 tej samej uchwały. Zdaniem skarżącego to jednolite orzecznictwo, wydane w analogicznych sprawach uzasadnia zarzuty naruszenia przepisów wskazanych wcześniej w skardze. Zaskarżona uchwała narusza również zasadę proporcjonalności oraz stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego gminy. Ustalenie dla określonych obiektów (w tym: nieruchomości skarżącego) objęcia ochroną całkowitą są nadmierną ingerencją w prawa i wolności właścicieli nieruchomości, wynikające z prawa własności oraz wolności zabudowy. Rada Miasta Krakowa w ogóle nie wyważyła proporcji pomiędzy tymi nadmiernymi ograniczeniami, a także prywatnymi interesami. Wprowadzone ograniczenia zostały zaprojektowane bez odpowiedniego namysłu, analizy sytuacji faktycznej na analizowanym terenie, a także wbrew wartościom i zasadom planowania oraz zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa działając w imieniu Gminy Miejskiej Kraków wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ opisał przebieg procedury planistycznej i przyznał fakt poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił jednak, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w całości.

Zgodnie z ustaleniami skarżonego planu miejscowego, należąca do spółki nieruchomość w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW/U.7 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi.

W skardze zostały zakwestionowane ustalenia planistyczne, wypływające z treści § 11 ust. 4 uchwały, wynikające ze wpisu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] do gminnej ewidencji zabytków oraz objęcia budynku całkowitą ochroną konserwatorską.

W ocenie strony przeciwnej, wprowadzone ograniczenia dotyczące nieruchomości przy ul. T. w K. należy uznać za w pełni legalne, wprowadzone na wniosek właściwego organu do spraw ochrony zabytków i uzgodnione z tym organem, natomiast zarzuty skarżącego sprowadzają się de facto do zniesienia jakichkolwiek ograniczeń związanych z ochroną konserwatorską tego obiektu, co pozwoli spółce zagospodarowanie zakupionych w 2024 r. nieruchomości w sposób całkowicie dowolny, z pominięciem wymagań konserwatorskich.

Zapisy § 11 ust. 4 uchwały stanowią rezultat wskazań, a następnie uzgodnień konserwatorskich. Wskazano na treść Studium Konserwatorskiego autorstwa Pracowni Konserwacji Zabytków "A. " sp. z o.o. Pracownia Dokumentacji Naukowo - Historycznej Kraków 2000. W opracowaniu tym zidentyfikowano obiekty zabytkowe, m.in. na planszy analitycznej, gdzie kolorami określono dla każdego z obiektów kategorię ochrony - dla przedmiotowego budynku zastosowano kolor czerwony czyli kategorie ochrony bezwzględnej. W części tekstowej opracowania zawarto stwierdzenie: "Postulat ochrony bezwzględnej poszczególnych obiektów (budynków, małej architektury, figur przydrożnych itp.) odnosi się do wszystkich zachowanych wartości zabytkowych, oznacza zatem w praktyce (oprócz oczywistej konieczności zachowania) zakaz rozbudowy i jakichkolwiek przeróbek ingerujących w substancję zabytkową." Zatem sposób ochrony zastosowany w planie miejscowym określono na podstawie opracowania specjalistycznego, wskazanego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie.

Następnie, na kolejnym etapie prac planistycznych, w toku opiniowania projektu planu miejscowego przez komórki organizacyjne Urzędu Miasta Krakowa oraz podległe Prezydentowi Miasta Krakowa jednostki miejskie, Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie pismem z 11 września 2009 r., znak pisma: KD-01-1.AC.KS.4075-11/09 wskazał budynek mieszkalny zlokalizowany przy ul. T. w K., stanowiący pierwotnie siedzibę Kierownictwa [...], a obecnie dom w ogrodzie, do kategorii I obiektów, które podlegać mają zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, całkowitej ochronie konserwatorskiej.

Na kolejnym etapie procedury planistycznej skarżony plan miejscowy uzyskał wszystkie wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia i opinie, w tym również uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, który zaakceptował zapisy ustanawiające całkowitą ochronę konserwatorską w odniesieniu również do nieruchomości przy ul. T. w K. (stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie projektu planu miejscowego zawarto w pismach: znak OZKr.MG.530-201/09 z 19.11.2009 r., znak OZKr.MG.530-201/09 z 1.03.2010 r" znak OZKr.MG.530-201/09 z 7.10.2010 r" znak OZKr.MG.530-201/09 z 30.11.2010 r" znak OZKr.MG.530-201/09 z 15.12.2010 r" znak OZKr.5150.21.2012.MG z 16.03.2012 r" znak OZKr.5150.153.2012.MG z 2.11.2012 r" znak OZKr.5150.8.2013.MG z 30.01.2013 r.).

Budynek przy ul. T. w K. stanowi wolnostojący budynek parterowy, przekryty symetrycznym dachem czterospadowym bez lukarn. W budynku znajduje się poddasze doświetlone za pomocą okien połaciowych. Budynek posiada urozmaiconą elewację frontową z ozdobnymi gzymsami, otoczony jest działką z wyjściem na bulwary wiślane.

Budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, natomiast ulica T. wraz ze zlokalizowaną przy niej zabudową zawiera się w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO (por. zał. graf. uchwały), pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Strefy buforowe obszarów UNESCO znajdują się pod szczególną obserwacją międzynarodowych ekspertów. Tworząc je, państwo przyjmuje na siebie zobowiązania dotyczące ochrony, która wynika z międzynarodowych konwencji. Oczywiście sam fakt istnienia Strefy Buforowej nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy prawne do umieszczania zapisów o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta.

Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek uwzględniać prawo własności i walory ekonomiczne przestrzeni, ale w równym stopniu ma uwzględniać potrzeby interesu publicznego, jak również wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej itd. Zatem obowiązkiem organu planistycznego jest niedopuszczenie do degradacji architektoniczno - urbanistycznej niezwykle cennej części Miasta Krakowa, co stoi w sprzeczności z interesem prywatnym skarżącego co do możliwego sposobu zainwestowania nieruchomości i nastawieniem na maksymalny zysk finansowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 54/14).

Podkreślono też, że strona skarżąca nabyła nieruchomość przy ul. T. w K. na podstawie umów sprzedaży zawartych 21 maja 2024 r. Spółka miała zatem świadomość obowiązujących zasad, zagospodarowania na nieruchomości zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Bulwary Wisły", który to plan obowiązuje od 2013 r.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył legitymację strony skarżącej do wniesienia skargi.

Skarżąca spółka jest właścicielem działki nr [...] w K., obręb ewidencyjny [...], na której położony jest budynek jednorodzinny z wyodrębnionymi dwoma lokalami - T. . Potwierdzają to zapisy w księgach wieczystych nr [...] oraz nr [...] (wyodrębniony lokal) i nr [...] (wyodrębniony lokal), prowadzonymi przez Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Uchwalenie planu wpływa bezsprzecznie na sytuację prawną właściciela nieruchomości położonej w granicach planu, a tym samym skarżąca spółka posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę.

Po drugie Sąd zbadał, czy wyczerpano konieczne środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. zatem przed wejściem w życie nowelizacji art. 53 p.p.s.a. - na mocy art. 17 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) zastosowanie znajduje art. 53 p.p.s.a w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powołany przepis stanowił wówczas, że skargę na akt wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Strona skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (k. 33 akt sądowych), co przyznał również organ w odpowiedzi na skargę i zachowała termin określony w powołanym wyżej przepisie. W ten sposób spełniono warunki formalne wniesienia skargi, a zatem Sąd przystąpił do merytorycznego jej rozpoznania.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zaskarżony przepis brzmi:

"§ 11. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej

4. Dla określonych na Rysunku Planu obiektów objętych ochroną całkowitą ustala się:

1) nakaz zachowania gabarytów i cech obiektu oraz zasad zabudowy w zakresie:

a) rzutu budynku;

b) usytuowania klatki schodowej;

c) bryły [w tym kształtu dachu) - dopuszczenie adaptacji strychu bez możliwości stosowania okien innych niż połaciowe z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 7;

d) elewacji: kompozycji, artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego, stolarki: bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej - w przypadku złego stanu zachowania - możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

e) piątej elewacji - strefy dachów: dopuszcza się pokrycie dachówką ceramiczną w kolorach naturalnych lub blachą w kolorach naturalnej dachówki ceramicznej albo w kolorach naturalnej blachy;

2) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

3) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej;

4) dopuszczenie iluminacji."

Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że przedmiotowa uchwała była już wcześniej sześciokrotnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przy czym w pięciu przypadkach przedmiotem skargi był właśnie przepis § 11 ust. 4 uchwały.

I tak w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1183/14 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) skargę oddalono, jednak po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 738/15 uchylił ten wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości objętej skargą.

Nieważność § 11 ust. 4 stwierdził WSA w Krakowie również w wyrokach z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1580/16, z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 3/22, a także w dwóch wyrokach z daty 12 października 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 435/22 i II SA/Kr 643/22. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r, sygn. akt II OSK 1918/17 oddalił skargę kasacyjną od wyroku wydanego w sprawę sygn. akt II SA/Kr 1580/16, natomiast pozostałe trzy wyroki nie są jeszcze prawomocne, bowiem Gmina Kraków wniosła w tych sprawach skargi kasacyjne, które oczekują na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Jak wynika z powyższego mamy do czynienia z utrwaloną linią orzeczniczą NSA i WSA w Krakowie w zakresie oceny legalności zaskarżonego obecnie § 11 ust. 4 uchwały.

Jednolite stanowisko sądów administracyjnych obu instancji w całości podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – tym bardziej, że okoliczności faktyczne w odniesieniu do nieruchomości objętych już rozpoznanymi skargami są zbieżne ze sprawą niniejszą.

Po pierwsze, chodzi o fakt wpisania budynku przy ul. T. w K. do gminnej ewidencji zabytków (ale brak wpisu do rejestru zabytków). Po drugie, fakt położenia tej nieruchomości w Strefie Buforowej UNESCO. Po trzecie, uzyskanie przez projekt uchwały wymaganych uzgodnień Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w Krakowie. Wreszcie we wszystkich przypadkach potrzeba ochrony całkowitej wynikała z opracowania tzw. studium konserwatorskiego.

Zakres regulacji, które w zakresie ochrony zabytków może do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzić organ planistyczny wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis ten koresponduje z art. 19 ust. 1 i 3 u.o.z. (która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie tj. w brzmieniu w 2013 r. (Dz. U. z 2003 Nr 162 poz.1568), stanowił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1); innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków(pkt 2); parków kulturowych (pkt 3). W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 u.o.z.). Wreszcie art. 7 pkt 4 u.o.z. przewiduje, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to jedna z form ochrony zabytków. Na marginesie trzeba zauważyć, że zgodnie z wymienionym przepisem formą ochrony zabytków nie jest wpis do gminnej ewidencji zabytków, lecz dopiero wpis do rejestru zabytków.

Z przytoczonych regulacji wynika, że fakt wpisania budynku położonego w Krakowie przy ul. T. do gminnej ewidencji zabytków uzasadniał objęcie go ochroną wynikającą z zapisów planu miejscowego, ale nie przesądza o zakresie tej ochrony tj. czy ma być ona całkowita - obejmująca w zasadzie zakaz jakiejkolwiek ingerencji w gabaryty i cechy obiektu, czy też może być to ochrona częściowa, dająca właścicielowi nieruchomości pewne możliwości dokonywania zmian w budynku przy zachowania podstawowych cech związanych z zabytkowych jego charakterem. Zakres ochrony częściowej został uregulowany w § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały o treści:

"5. Dla określonych na Rysunku Planu obiektów objętych ochroną częściową ustala się:

1) nakaz zachowania następujących cech obiektu:

a) zasad kompozycji elewacji frontowych tj. artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego;

b) stolarki bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej – w przypadku złego stanu zachowania - możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

2) dopuszczenie zmian następujących gabarytów i cech obiektu:

a) nadbudowy do wysokości ustalonej dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

b) rozbudowy i przebudowy przy zachowaniu ustaleń dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

c) formy i kształtu dachu - przy zastosowaniu materiałów pokrycia w kolorach naturalnych;

d) adaptacji strychu;

3) dopuszczenie iluminacji;

4) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

5) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej."

Brak wskazania konkretnych okoliczności odnoszących się do budynku położonego przy ul. T. w K. uzasadniających objęcie go dalej idącą ochroną wskazuje na zasadność skargi.

W wymienionym już wcześniej wyroku sygn. akt II OSK 738/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko: "Ogólne uzgodnienie projektu planu przez organ konserwatorski w żadnej mierze nie może zastąpić rzeczowej argumentacji, odnoszącej się do uwarunkowań związanych z konieczną ochroną konkretnego obiektu. Nie można naruszać prawa własności w drodze regulacji planistycznych, ograniczając ich uzasadnienie do argumentów wyłącznie natury formalnej. Nie sposób zaakceptować stanowiska organu planistycznego, który w odpowiedzi na skargę przyznał, że w związku z tym, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu planistycznym, w przypadku budynku przy ul. Z. nie analizowano odmiennego sposobu zagospodarowania terenu, poza czynnościami związanymi ze sporządzeniem projektu planu w wyniku rozpatrzenia wniosków złożonych do planu."

W drugim z wydanych dotychczas wyroków (sygn. akt II OSK 1918/17) w odniesieniu do kontrolowanego zapisu uchwały NSA zauważył: "Przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, należało uwzględnić przywoływany przez Sąd I instancji wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 738/15, w którym NSA, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku rozpatrującego skargę na zaskarżoną również w niniejszej sprawie uchwałę w stosunku do budynku położonego przy ul. Z. (w niniejszej sprawie – przy ul. Z. ), trafnie podkreślił, że nie można naruszać prawa własności w drodze regulacji planistycznych, ograniczając ich uzasadnienie do argumentów wyłącznie natury formalnej. Zauważyć wypada, że w rozpatrywanej obecnie sprawie – tak samo jak w sprawie II OSK 738/15 – nieruchomość przy ul. [...] nie jest obiektem podlegającym ochronie jako zabytek wpisany do rejestru zabytków. Tak jak i w tamtej sprawie, jest ona wpisana do gminnej ewidencji zabytków i zakres jej ochrony zależy od konkretnych regulacji planu. Również i w tej sprawie stanowisko organu nie wskazuje, by w sprawie rozważano jakiekolwiek szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać ochronę budynku przy ul. Z. w zakresie całkowitym, obejmującym zakaz jakiejkolwiek ingerencji w gabaryty i cechy obiektu. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że fakt, iż organ kwestii tej nie uzasadnił przesądza, że w tej sytuacji doszło do naruszenia władztwa planistycznego.

Zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie przesądził, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie ochroną całkowitą, a nie tylko częściową, nie było w ogóle dopuszczalne, lecz jedynie trafnie wskazał, że organ planistyczny stanowiska swojego należycie nie uzasadnił i nie wykazał przyczyn, dla których obiekt przy ul. Z. w K. został objęty całkowitą ochroną zabytków.

Zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków nie jest więc zasadny."

Wreszcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku sygn. akt II SA/Kr 3/22 podkreślił, że Ogólne uzgodnienie projektu planu przez organ konserwatorski w żadnej mierze nie może zastąpić rzeczowej argumentacji, odnoszącej się do uwarunkowań związanych z konieczną ochroną konkretnego obiektu. Nie można naruszać prawa własności w drodze regulacji planistycznych, ograniczając ich uzasadnienie do argumentów wyłącznie natury formalnej. Nie sposób zaakceptować stanowiska organu planistycznego, który w odpowiedzi na skargę wskazał na argumenty czysto formalne związane de facto z kwestiami konserwatorskimi i ochrony zabytków nie odnosząc ich do nieruchomości skarżącego, ogólnie jedynie wskazując na położenie w określonej części miasta, powołując związane z tym opracowania historyczne wskazane przez konserwatora zabytków, lecz nie odnosząc ich do konkretnych uwarunkowań spornej nieruchomości. W szczególności kwestia nadbudowy, a zatem rozwiązania planu umożliwiające jakąkolwiek nadbudowę wymagało szczególnego zbadania i uzasadnienia, które powinno wyjaśniać jakie konkretne uwarunkowania uniemożliwiają nadbudowę kamienicy przy ul. Z. w K.. W szczególności zbyt ogólnie posłużono się charakterem cechy przestrzeni w części Krakowa w zakresie zróżnicowania wysokości górnych krawędzi elewacji i kalenic budynków, oraz dążenia do uniemożliwienia wyrównywania wysokości kalenic budynków jako mającą uzasadniać tak znaczną ingerencję w zakresie nieruchomości skarżącego. Skoro wskazuje się na charakter zabudowy zróżnicowany pod tym względem to należy ustalić na czym on konkretnie polega w zakresie nieruchomości skarżącego i przyjąć określone rozwiązania. Ogólnikowe wskazywanie na konieczność utrzymania zróżnicowanej zabudowy nie zawiera żadnej precyzyjności. W efekcie trudno uznać, aby w sprawie rozważano jakiekolwiek szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać ochronę budynku przy ul. Z. poprzez całkowity zakaz nadbudowy np. w zakresie zrównania co do wysokości z innymi i budynkami czy to sąsiednimi czy znajdującymi się w dalszym sąsiedztwie, co w sposób ewidentny narusza zasadę władztwa planistycznego".

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zaznaczyć, że również w przypadku budynku położonego w Krakowie przy ul. T. brak jest konkretnych uwarunkowań uzasadniających tak daleko posuniętą ochronę budynku objętego gminną ewidencją zabytków. W szczególności tego rodzaju okolicznością nie jest fakt, że budynek ten znajduje się w obszarze Strefy Buforowej UNESCO – jak bowiem zauważa organ w odpowiedzi na skargę, sam taki wpis nie przynosi nowych rozwiązań prawnych w polskim systemie prawa. Z kolei podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżąca spółka nabyła przedmiotową nieruchomość w 2024 roku (11 lat po uchwaleniu kontrolowanej uchwały) nie ma wpływu na ocenę legalności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia ochroną całkowitą działki stanowiącej własność skarżącej spółki bez przekonywującego wskazania co uzasadnia tak głęboką ingerencje w prawo własności, to skargę należało uwzględnić.

Wobec powyższego w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt I wyroku stwierdzono nieważność § 11 ust. 4 uchwały w odniesieniu do objętej skargą działki.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W skardze wprawdzie zawarto taki wniosek, jednak nie uzasadniono go w żaden sposób.

Strona skarżąca domagała się również stwierdzenia nieważności części graficznej planu w odniesieniu do stanowiącej jej własność działki. Sąd nie uwzględnił tego żądania. Część graficzna w zakresie działki objętej skargą oprócz zaznaczenia kolorem żółtym budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków oraz oznaczenia, że jest objęty ochroną całkowitą zawiera również oznaczenie przeznaczenia nieruchomości (MW/U.7). Przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną i usługi nie było kwestionowane w skardze i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Z kolei faktem jest, że budynek położony przy ul. T. w K. jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Nieważność stwierdzona niniejszym wyrokiem obejmuje jedynie zapisy dotyczące ochrony całkowitej, a ich wyeliminowanie z tekstu uchwały jest wystarczające dla osiągnięcia celu rozpatrywanej obecnie skargi. Pozostawienie w części graficznej oznaczenia dotyczącego ochrony całkowitej budynku – po wyeliminowaniu treści § 11 ust. 4 uchwały wskazującego na czym ta ochrona całkowita polega – nie będzie miało żadnych skutków prawnych.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 w zw. z art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Gminy Miasta Krakowa na rzecz skarżącego kwotę 797 zł, na którą złożyły się koszty wpisu 300 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą spółkę, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).