I OSK 991/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-15	
Data wpływu	2015-04-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Hyla
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6072 Scalenie oraz podział nieruchomości	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1986/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art.151, 188 oraz art.203 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2014 nr 0 poz 518; art.93 ust 1 i 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1986/14 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1986/14, wydanym w sprawie ze skargi M. C. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r., a także postanowienia Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz Ł. na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) zatwierdził, na wniosek właściciela T. C., projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości K. uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,4095 ha, przedstawiony na mapie przyjętej do zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 93 ust. 1 u.g.n., utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek właściciela został uwzględniony w całości, zatwierdzono zaproponowany przez niego projekt podziału na dwie działki, po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału postanowieniem Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nieruchomość określona we wniosku o podział objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w całości pod projektowaną drogę wojewódzką. Zdaniem SKO w W. wydzielenie działek gruntu z nieruchomości w całości przeznaczonej pod projektowaną drogę wojewódzką nie daje możliwości ich racjonalnego wykorzystania przez właściciela, który nie zagospodaruje tychże działek w sposób zgodny z zapisami planu, jednakże wobec braku jakichkolwiek zastrzeżeń w planie co do warunków podziału nieruchomości położonych na przedmiotowym obszarze, podział jest dopuszczalny. SKO wyjaśniło także, że skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w postaci utraty własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem tej decyzji. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności dokonuje się nie z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Kwestia przejścia własności działek jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W niniejszej sprawie nie miało miejsca wydzielenie działek pod drogi publiczne, bowiem nieruchomość w całości jest przeznaczona pod drogę publiczną, zaś jej podział, zatwierdzony decyzją, nie doprowadził do wydzielenia nowych działek pod drogi publiczne. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. ma zastosowanie, gdy w wyniku podziału nieruchomości powstaną działki "wśród których znajdują się działki przeznaczone pod drogi publiczne", co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. C., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą skutki prawne określone w tym przepisie, ponieważ nie doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne, podczas gdy stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną. Skarżący podniósł, że objęta wnioskiem o podział działka w całości (również w kształcie po podziale) winna przejść za odszkodowaniem z mocy samego prawa na własność województwa. Skarżący zarzucił też mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne i lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i dokonania ich jednostronnej i niewłaściwej interpretacji; art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i niedostateczne wskazanie przyczyn, dla których organ odwoławczy nie podzielił zarzutów strony skarżącej, a także art. 12, art. 35 oraz art. 36 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie prawie ośmiu miesięcy od dnia otrzymania odwołania, a więc z rażącym naruszeniem terminów do załatwiania spraw administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wskazanych. Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji SKO w W. oraz decyzji i postanowienia ją poprzedzających na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę na to, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym na wniosek właściciela, przy czym cała działka gruntu objęta wnioskiem w kształcie przed podziałem i w konfiguracji po podziale – przeznaczona jest pod wojewódzką drogę publiczną. Organ zatwierdził projekt podziału zgodnie z wnioskiem skarżącego, ale uznał, że art. 98 ust. 1 u.g.n. nie ma w przedmiotowym przypadku zastosowania, gdyż nie wydzielono żadnej działki pod drogę publiczną. Skarżący zaś wnosił o przejęcie za odszkodowaniem całej dzielonej działki [...] składającej się po podziale z dwóch działek nr [...] i nr [...] na własność województwa. W ocenie Sądu żaden z przywołanych wyżej poglądów nie jest prawidłowy. Wychodząc od podstawowej przesłanki dopuszczającej podział nieruchomości – tj. zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kontekście przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.) należy przyjąć zdaniem Sądu pierwszej instancji, że podział nieruchomości w całości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest w ogóle dopuszczalny, chyba że zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 95 u.g.n. Skoro jednak w kontrolowanej sprawie żaden z wyjątków od zasady wyrażonej w art. 93 ust. 1 u.g.n. nie został przywołany (ani też nie wynika ze stanu faktycznego sprawy), to zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości przeznaczonej w całości w przepisach prawa miejscowego pod drogę publiczną rażąco narusza w ocenie Sądu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. W przedmiotowej sprawie podział nieruchomości został zatwierdzony wbrew generalnej i jednoznacznej zasadzie określonej w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z przepisami prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kiełpin" z dnia 30 grudnia 2008 r. Konsekwentnie należy przyjąć, że prezentowany przez skarżącego pogląd co do przewłaszczenia na rzecz województwa w wyniku decyzji podziałowej działki (działek) gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną w przedmiotowej sprawie byłby zasadny jedynie w przypadku dokonania podziału na wniosek właściciela w celu określonym w art. 95 u.g.n. Wówczas do pozostałych działek gruntu (poza działką wydzieloną w trybie art. 95 u.g.n.) miałby zastosowanie przepis zawarty w art. 98 ust. 1 u.g.n. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy forsowana przez skarżącego koncepcja dotycząca przejęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego za odszkodowaniem całej nieruchomości objętej jego wnioskiem o podział - w prostej linii zmierza do obejścia przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości na cel publiczny oraz przewidzianej w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) instytucji wykupu nieruchomości. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że skutek w postaci przejścia prawa własności działki gruntu wydzielonej w toku postępowania podziałowego pod drogę publiczną następuje z mocy samego prawa tj. art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. w dniu ostateczności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko wskazujące na to, że "przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa jest rozstrzygane przez sąd powszechny" nie znajduje zatem normatywnego uzasadnienia. W tym zakresie istotne jest aby decyzja podziałowa prawidłowo i jednoznacznie precyzowała działkę bądź działki, które zostały wydzielone pod drogę publiczną, przy czym samo określenie działki wydzielonej pod drogę publiczną nie jest wystarczające. Konieczne jest bowiem sprecyzowanie pod jaką drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych następuje owo połączone ze zmianą właściciela wydzielenie. Jednocześnie podmiot, na który przechodzi prawo własności wydzielanej w tym trybie działki, winien na prawach strony brać udział w postępowaniu dotyczącym podziału. Ponadto Sąd wskazał, że kwestia postawionych w skardze zarzutów natury proceduralnej jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. Podkreślił jednocześnie, że stan faktyczny co do zasady był bezsporny, nie sposób zatem podzielić zarzutów skarżącego co do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych czy braku wnikliwości w ocenie materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazało, że skoro projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o przebiegu granic działek na tej nieruchomości. Tym samym, przy braku przepisów prawa miejscowego, z którymi projekt podziału byłby sprzeczny, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., a tym bardziej nie sposób ocenić wskazanego naruszenia jako rażące. W ocenie skarżącego kasacyjnie SKO w warunkach niniejszej sprawy zostały spełnione obie przesłanki wynikające z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Nie budzi bowiem wątpliwości, że powstałe w wyniku podziału nieruchomości są przeznaczone pod drogę publiczną, żaden z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sprzeciwia się zaś podziałom tak położonych nieruchomości. Ponadto żaden z przepisów planu nie określa normatywu powierzchniowego dla nieruchomości przeznaczonych pod realizację celu publicznego, jakim jest droga wojewódzka, nie budzi zatem wątpliwości, że wydzielenie działek pozwala na zagospodarowanie ich zgodnie z celem, na który zostały przeznaczone. Organ podkreślił ponadto, że przesłanką konieczną do uznania decyzji za podjętą z rażącym naruszeniem prawa jest nie tylko stwierdzenie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, konieczna jest również ocena skutków prawnych wywołanych wadliwie wydaną decyzją. Sąd I instancji nie przedstawił zdaniem organu żadnej argumentacji wykazującej rażący charakter zarzuconego uchybienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również M. C., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy nie jest dopuszczalny podział nieruchomości, podczas gdy podział przedmiotowej nieruchomości był i jest dopuszczalny z uwagi na spełnienie przesłanek dopuszczalności podziału wskazanych w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., a w konsekwencji brak uznania, że w przedmiotowej sprawie nastąpiły skutki prawne określone w art. 98 ust. 1 tej ustawy, a organ miał obowiązek zawrzeć w decyzji dotyczącej podziału nieruchomości informacji o tychże skutkach; naruszenie art. 95 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niesłuszne zastosowanie w sprawie poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy podział nieruchomości byłby dopuszczalny jedynie w sytuacji wystąpienia jednego z przypadków określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie oraz naruszenie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że objęta dyspozycją tego przepisu instytucja wykupu nieruchomości mogłaby znaleźć zastosowanie w sprawie, podczas gdy stan faktyczny uniemożliwia skarżącemu żądanie odszkodowania albo wykupienia nieruchomości. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie terenu przeznaczonego pod drogę publiczną, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, w tym przypadku zagospodarowania pod drogę publiczną. Ponadto wskazano, że art. 95 u.g.n. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie bowiem dotyczy jedynie przypadków, w których podział nieruchomości byłby niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z zarzutem Sądu I instancji, że żądanie skarżącego dotyczące wskazania w przedmiotowej decyzji skutków dokonanego podziału, tj. przejścia prawa własności działek z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. na odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego zmierzało w istocie do obejścia przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, tj. art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ I instancji powinien zawrzeć w swojej decyzji informację o prawnorzeczowych skutkach wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. ze wskazaniem podmiotu, który jest beneficjentem tych skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

W obydwu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., są to zarzuty słuszne. Podstawową zasadą wynikającą z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Przy czym zachowanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ocenie zgodności z prawem w niniejszej sprawie podlega decyzja utrzymująca w mocy decyzję zatwierdzająca na wniosek właściciela, projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości K., uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,4095 ha, przedstawiony na mapie przyjętej do zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...]. Nieruchomość objęta decyzją położona jest w całości na obszarze, dla którego uchwałą nr XXXII/229/208 z dnia 30 grudnia 2008 r. Rady Miejskiej w łomiankach zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Kiełpin". Zgodnie z zapisami tego planu przedmiotowa działka nr [...] podlegająca podziałowi, położona w K., znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2KDGP2 – projektowana droga wojewódzka. Jak przyjmuje się w doktrynie, podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: Ewa Bończak-Kucharzyk, Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Tego rodzaju podział poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi więc uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to by przyszli nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. Oceniając zgodność projektu podziału nieruchomości z planem należy odpowiedzieć na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całej nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu. W okolicznościach niniejszej sprawy obie przesłanki wynikające z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. zostały spełnione. Nie budzi bowiem wątpliwości, że powstałe w wyniku podziału nieruchomości przeznaczone są pod drogę publiczną a podział nie uniemożliwi zagospodarowania tych działek pod drogę wojewódzką. Ponadto żaden z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sprzeciwia się podziałom nieruchomości położonym na obszarze 2KDGP2, jak również żaden jego przepis nie określa normatywu powierzchniowego dla nieruchomości przeznaczonych pod realizację celu publicznego, jakim jest droga wojewódzka. Tym samym nie budzi wątpliwości, że wydzielenie działek pozwala także na zagospodarowanie ich zgodne z celem, na który zostały przeznaczone. Z tych względów nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że "wychodząc od podstawowej przesłanki dopuszczającej podział nieruchomości – tj. zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kontekście przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.) należy przyjąć (zdaniem Sądu pierwszej instancji), że podział nieruchomości w całości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest w ogóle dopuszczalny". Sąd przedstawiając swoje stanowisko nie wskazał argumentacji, która podważyłaby przeciwne stanowisko prezentowane przez organy administracji. Możliwości zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości nie stoi na przeszkodzie to, że działka objęta wnioskiem w kształcie przed podziałem i w konfiguracji po podziale, przeznaczona jest pod drogę wojewódzką. Z zapisu art. 93 u.g.n. nie wynika, że jest to przeszkodą dla dokonania podziału tej działki. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sam stwierdził, że jeżeli projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek jego nieruchomości. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dla dopuszczalności podziału przedmiotowej nieruchomości nie mają znaczenia nieujawnione intencje właściciela, szczególnie niczym nie potwierdzona, sugerowana przez Sąd, próba obejścia przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny oraz przewidzianej w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucji wykupu nieruchomości. Argumentem podważającym stanowisko przyjęte przez organy administracji nie jest także, regulacja zawarta w art. 95 u.g.n., która w sposób oczywisty nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a która to regulacja nie stwarza dodatkowych warunków do podziału nieruchomości lecz umożliwia ich podział nawet gdy podział ten byłby niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skutkiem zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska o dopuszczalności podziału nieruchomości i jego zatwierdzenia na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., jest zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji i postanowienia Burmistrza Ł.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się natomiast z twierdzeniem skarżącego M. C. o ciążącym na organie zatwierdzającym podział nieruchomości obowiązku wskazania skutków prawnych podziału, wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim podkreślić, że w skardze kasacyjnej, nie przedstawiono argumentacji przemawiającej za takim stanowiskiem, co uniemożliwia szersze odniesienie się do tej kwestii. Z treści art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na podmiot publicznoprawny z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W sprawach o odszkodowanie żądane na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., to organ orzekający o tym żądaniu, musi ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danego podmiotu publicznoprawnego z mocy tegoż przepisu. Dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym wspomina art. 98 ust. 3 u.g.n.

Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości, obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną, jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n., jest w sytuacji sporu (wbrew temu co stwierdził Sąd pierwszej instancji), rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego, daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin.

Skoro nabycie gruntu pod drogę publiczną przez Skarb Państwa, województwo, powiat lub gminę następuje z mocy prawa, a nie wskutek decyzji administracyjnej w sprawie podziału, to rozstrzygnięcie o przejściu na własność tych podmiotów prawa własności (lub o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego), nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n. Co więcej, w sytuacji gdy sposób sformułowania decyzji podziałowej wskazuje, że zawiera ona obok orzeczenia zatwierdzającego projekt podziału dodatkowe rozstrzygnięcie w zakresie przejścia własności działki wydzielonej pod drogę, nie istnieją prawne przeciwwskazania do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w części. Okoliczność, że problematyka przejścia własności działki wydzielonej pod drogę publiczną należy do materii niedecyzyjnej (skutki w tym zakresie następują bezpośrednio i mają charakter cywilnoprawny), wskazuje, że zawarta w decyzji podziałowej i sformułowana w sposób jednostkowy i konkretny klauzula o przejściu własności działki będzie obciążać decyzję w tym zakresie istotną wadą braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bez względu na sposób sformułowania klauzuli o przejściu własności, jak i miejsce jej usytuowania w strukturze decyzji zatwierdzającej podział, zamieszczenie jej w decyzji podziałowej nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Z uwagi na przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny a przedstawione wyżej stanowisko, a także to, że kwestia postawionych w skardze zarzutów natury proceduralnej jest bez znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem stan faktyczny co do zasady był bezsporny, nie sposób zatem podzielić zarzutów skarżącego co do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych czy braku wnikliwości w ocenie materiału dowodowego - skargę M. C. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu, z uwagi na uwzględnienie jego skargi kasacyjnej, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz M. C. z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skarżący kasacyjnie w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej może żądać zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu, tylko w sytuacji uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.