II SA/Ke 122/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-03-23	
Data wpływu	2023-02-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	III OSK 1231/23	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność organu postanawia: odrzucić skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 5 lipca 2022 r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 528 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz § 81 ust. 3 Statutu Powiatu Jędrzejowskiego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Powiatu z dnia 18 października 2018 r., podjęła [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty [...].

W. Ś. pismem z 13 stycznia 2023 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Na wstępie podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.". Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Po myśli art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Powiatu z dnia 5 lipca 2022 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty [...].

Złożona przez W. Ś. skarga dotyczy uchwały podjętej m.in. na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a., a zatem stanowiącej załatwienie skargi wniesionej uprzednio w trybie art. 227 k.p.a., zamieszczonego w dziale VIII k.p.a. W myśl powołanego przepisu przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie albo nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK [...]; postanowienia NSA: z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK [...], z 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK [...], z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK [...] oraz z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK [...], opubl. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakres przedmiotowy kontroli sądowej określony tym przepisem obejmuje akty stosowania prawa podejmowane w sprawach materialnoprawnych, interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty stanowienia prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego przyjmujące postać indywidualną lub generalną z zakresu administracji publicznej (tj. wywołujących bezpośrednie lub pośrednie skutki na gruncie prawa materialnego), akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także przypadki bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z tego przepisu. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Nie jest to również przypadek, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, że mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przypadek szczególny poddania określonej sprawy kontroli sądu administracyjnego może być uregulowany na gruncie przepisów materialnych (ustrojowych) regulujących konkretną sprawę. Przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie jest przepisem szczególnym przewidującym sądową kontrolę, poza przypadkami określonymi w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jest to przepis generalny i stąd też musi on być interpretowany przez pryzmat zakresu przedmiotowego wynikającego z art. 3 § 2 p.p.s.a.

Podkreślić również trzeba, że postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, W. 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanym wyżej, mimo że Rada Powiatu ustosunkowała się do skargi na działalność Starosty [...] w formie uchwały. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt l SA [...], LEX nr 54426, oraz z 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK [...] i z 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK [...], opubl. CBOSA).

Wobec powyższego skarga z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Powyższej oceny braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie nie zmienia fakt, że ze skargą na uchwałę Rady Powiatu wystąpił organ nadzoru, ponieważ, jak już wskazano wyżej, zaskarżona uchwała nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej w znaczeniu materialnym, co wyklucza możliwość poddania takiej uchwały kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK [...], LEX nr 3264219).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.