II SA/Ol 30/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-20	
Data wpływu	2026-01-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 58 par. 1 pkt 5a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu 20 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.Z., L.D., Z.S. i D.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z 14 listopada 2025 r. nr BRM.0007.99.2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego postanawia odrzucić skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr BRM.0007.99.2025 z 14 listopada 2025 r. Rada Miejska w Olecku (dalej: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 37ec ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wyraziła zgodę na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej: "ZPI").

W złożonej na ww. uchwałę skardze P.Z., L.D., Z.S. i D.S. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności, gdyż została podjęta z naruszeniem zasad jawności i bez wymaganych analiz.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Olecko wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Wskazał, że zaskarżona uchwała nie stanowi prawa miejscowego, gdyż nie jest adresowana na zewnątrz i nie kształtuje bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej ani nie wywołuje żadnych skutków względem skarżących. Zauważył, że do wykazania naruszenia interesu prawnego nie wystarcza samo bycie właścicielem nieruchomości położonej w niewielkiej odległości od ZPI (z której to okoliczności prawdopodobnie skarżący wywodzą swój interes prawny). Skarżący powinni wykazać, że uchwała wprowadza zmiany dotyczące ich nieruchomości bądź ma bezpośredni wpływ na ich prawo własności, ogranicza lub uniemożliwia korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a naruszenie to jest rzeczywiste, a nie potencjalne czy przyszłe oraz że istnieje związek między treścią uchwały a indywidualną sytuacją prawną skarżących. Burmistrz zauważył, że uchwała o wyrażeniu zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI nie wywołuje skutków właściwych dla uchwalenia ZPI i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym nie narusza prawa do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym przepisie, jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm.; dalej: "u.s.g."). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przepisu tego wynika, że prawo kwestionowania uchwały organu gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu wnoszącego skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Przy czym taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości. W judykaturze podkreśla się bowiem, że interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, a jego naruszenie powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. NSA w wyrokach z 14 marca 2002 r. II SA 2503/01 i 20 stycznia 2010 r. I OSK 1016/09, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. II SA 2503/01 i przywołane tam orzecznictwo). Zatem to podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis, czyli nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08; z 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, z 10 lutego 2015 r. I OSK 2349/14). Niespełnienie zaś przesłanki naruszenia interesu prawnego winno skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. I OSK 810/22).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wyrazić zgodę na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego. Przy czym w myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p. zintegrowany plan inwestycyjny jest szczególną formą planu miejscowego. Wejście w życie zintegrowanego planu inwestycyjnego powoduje utratę mocy obowiązującej planów miejscowych lub ich części odnoszących się do terenu objętego tym zintegrowanym planem inwestycyjnym (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Zważyć należy, że na podstawie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p rada gminy może wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozpoczęcie procedury sporządzenia ZPI. Procedura sporządzania ZPI może rozpocząć się tylko na wniosek inwestora. Przy czym rada gminy nie jest związana wnioskiem, gdyż sformułowanie "może uchwalić" przesądza o tym, że kwestia sporządzenia ZPI pozostawiona została do uznania lokalnego prawodawcy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p. J. Szlachetko H. K.Szlachetko [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. LEX-el). Zatem to rada gminy decyduje, czy wszcząć procedurę sporządzenia ZPI. Jednakże wyrażenie zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI otwiera tylko procedurę uchwalania ZPI, uprawniając organ wykonawczy gminy do podjęcia dalszych czynności procesowych zmierzających do weryfikacji wniosku inwestora i uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień czy przeprowadzenia konsultacji społecznych. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem inicjującym postępowanie. Tym samym ma ona charakter intencyjny, w szczególności nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach indywidualnych podmiotów. Zaskarżona uchwała nie ustala w ogóle przeznaczenia ani zasad zagospodarowania jakiegokolwiek terenu. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem dopiero uchwalenie ZPI, który jest szczególną formą planu miejscowego, może wywoływać skutki materialnoprawne dla działek objętych wnioskiem inwestora i ewentualnie działek sąsiednich. Dopóki zatem w prawnie uregulowanej procedurze nie zostanie potwierdzona możliwość zmiany zagospodarowania terenu i przeznaczenia nieruchomości pod wnioskowany przez inwestora cel, nie legitymuje się on prawem do takiego sposobu zagospodarowania terenu.

Wskazać także należy, że uchwała intencyjna, dotycząca przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać takiej uchwale charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Pogląd taki jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 14 listopada 2013 r. II OSK 81/13; z 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12; z 10 lutego 2015 r. II OSK 1825/13; z 24 stycznia 2018 r. II OSK 13/18). W postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 480/24) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Dlatego nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 20 maja 2025 r. II OSK 813/25; z 7 października 2025 r. II OSK 1852/25). Prezentowane wyżej stanowisko należy odnieść do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia ZPI (por. postanowienie WSA w Krakowie z 16 grudnia 2025 r. II SA/Kr 1209/25).

Zatem charakter zaskarżonej uchwały nie pozwala na stwierdzenie, że interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji.