Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. M.-C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. M.-C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] stwierdzającej uwłaszczenie państwowej jednostki organizacyjnej [...] nieruchomością położoną [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Z zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2008 r., wynika, że w księdze hipotecznej nr inwentarzowy [...] pod nazwą [...] jako poprzedni właściciel ujawniony był S. C. N. C. (brat dawnego właściciela) w dniu 18 stycznia 1949 r. wniósł o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu.

Decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez państwową jednostkę organizacyjną [...], której następcą prawnym jest [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego [...], oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Prezydent [...] rozpoznał wniosek dekretowy z 1949 r. odmawiając K. G. i A. M. (następczyniom prawnym dawnego właściciela nieruchomości) przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...], wchodzącego obecnie w skład będącej własnością Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...]. Prezydent uznał, że korzystanie przez następców prawnych byłego właściciela z gruntu nieruchomości położonej [...], dałoby się pogodzić z przeznaczeniem wynikającym z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. ([...]), jednakże - decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. - Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez państwową jednostkę organizacyjną [...] prawa wieczystego gruntu [...] - do dnia 5 grudnia 2089 r. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla działki [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 408/11 oddalił skargę A. M. i K. G. na decyzję Wojewody [...] nr [...]. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne.

W międzyczasie, pismem z dnia 10 grudnia 2010 r., K. G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. w przedmiocie uwłaszczenia działką oznaczoną nr hip. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] na wniosek K. G.

Pismem z dnia 4 listopada 2013 r., o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z 1995 r. wystąpiła także A. M. Wnioskodawczyni wskazała, że skoro wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w dekretowym terminie a istnieją podstawy formalnoprawne do jego uwzględnienia, to - mając na uwadze zasadę pierwszeństwa praw byłych właścicieli gruntów [...] przed innymi prawami - zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] na wniosek A. M.

A. M., pismem z dnia 11 grudnia 2013 r., wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. uznając je za prawidłowe. Organ podkreślił, że A. M. nie posiada żadnych praw rzeczowych do spornego gruntu, a skoro tak nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie wskazał, na przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawo rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Minister wyjaśnił, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej dla celów prawnych terenu położonego [...], wykonanej w [...] w dniu [...] sierpnia 1992 r., wpisanej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] września 1992 r. pod nr [...] oraz załączonego do niej wykazu powierzchni wynika, iż nieruchomość hip. Nr [...] odpowiada działce [...] znajdującej się w obrębie [...]. Natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2000 r. wynika, iż ww. grunt, którego między innymi dotyczyła decyzja Wojewody [...] nr [...] wchodzi obecnie w skład działki nr [...] w obrębie [...]. Z kolei, z decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] przekazującej przedmiotową nieruchomość w użytkowanie [...], tj. poprzednika prawnego państwowej jednostki organizacyjnej [...] wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. powyższy grunt znajdował się w zarządzie uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Natomiast, treść odpisu księgi wieczystej nr [...] wskazuje, że grunt ten stanowił zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...], własność Skarbu Państwa. Dalej organ podniósł, że w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji w pierwszej kolejności bada przed wszczęciem postępowania legitymację podmiotu występującego z wnioskiem oraz to, czy orzeczenie administracyjne w odniesieniu do którego ma być prowadzone ww. postępowanie weszło do obiegu prawnego. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, bazujący na konkretnej normie prawnej. Z kolei, w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są co do zasady podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Jednakże występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Jak wskazał Minister, podstawy do uznania na gruncie niniejszego postępowania nadzorczego podmiotu za stronę należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1 -3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Z przepisu tego wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane, lub jego następca prawny. Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Tymczasem, w wyniku zakończenia ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., postępowania administracyjnego w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego co do gruntu, którego dotyczył wniosek z dnia 18 stycznia 1949 r., jego następcy prawni utracili wynikające z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prawo do domagania się przyznania im prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie wynikające z ww. przepisu uprawnienia do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...]. Oznacza to, iż w chwili obecnej A. M. nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowego gruntu, który został objęty powyższym rozstrzygnięciem, jak i uprawnień wynikających z przysługujących jej uprzednio roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Wobec powyższego Minister wskazał, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., a w konsekwencji również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuzasadniony. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady retroakcji organ stwierdził, iż w myśl ww. zasady nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości. Wniosek A. M. został złożony w dniu 4 listopada 2013 r., a więc już po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), na mocy której został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a. Oznacza to, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy nie było przeszkód, aby odmówić wszczęcia postępowania na podstawie ww. artykułu, a więc w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Organ nie dopatrzył się także naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. z 1948 r., Nr 6, poz. 43). Zgodnie z tym przepisem grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Minister wskazał, że oceniając interes prawny wnioskodawcy postępowania nadzorczego w sprawie oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej nie jest właściwy do kontroli, czy konkretna nieruchomość została skutecznie objęta w posiadanie przez Gminę [...] w trybie ww. rozporządzenia wydanego na podstawie art. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jednakże, jak wyjaśnił organ, z akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, iż Gmina [...] objęła w posiadanie przedmiotową działkę w dniu [...] sierpnia 1948 r., czyli w dniu ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Natomiast wniosek dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w dniu 18 stycznia 1949 r.

Od postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności, albowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła:

1. Naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art. 61 § 3 k.p.a. - polegające na pominięciu przez organ wydający zaskarżone postanowienie, wskazanego przepisu - zgodnie, z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – tj., dzień 10 grudnia 2010 r., w którym bezpośrednio do Ministra Infrastruktury został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] przez K. G., współspadkobierczynię przedmiotowej nieruchomości, który to wniosek winien zostać rozpatrzony zgodnie z przepisami k.p.a. obowiązującymi przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. datą obowiązywania zmian w kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18 ), a decyzja wydana zgodnie z przepisami k.p.a. przed zmianą ustawy, swoimi skutkami prawnymi obejmowałaby również A. M;

b) art. 61a § 1 k.p.a. - dodanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., który zaczął obowiązywać od dnia 11 kwietnia 2011 r. poprzez błędne jego zastosowanie, przy pominięciu zasady, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy), a o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy - co nie ma zastosowania w zaskarżonym postępowaniu;

c) art. 28 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie jest stroną i nie ma interesu prawnego - co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279) i decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] jak i decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010 r, nr [...] tj.:

– złożenie wniosku o przyznaniu prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę,

– korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy,

– orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. (sygn. akt III ARN 8/95) zgodnie, z którym "prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie",

– wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. w sprawie sygn. akt I Sa/Wa 408/11, w którym stwierdzono: "Sąd pragnie zauważyć, że gdyby stan prawny w niniejszej sprawie uległ zmianie, np. stwierdzono by nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną [...], której następcą prawnym jest [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu - to wówczas skarżący będą mogli skorzystać z instytucji wznowienia postępowania";

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegające na pominięciu treści wskazanego przepisu i jego naczelnej zasady, zgodnie, z którą celem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotkniętą jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. - co w zaskarżonym postępowaniu ewidentnie zaistniało, albowiem zarówno doktryna jak i orzecznictwo, a w tym zakresie wyroki NSA w sprawach I OSK 1633/06, I OSK 1046/07, zgodnie stwierdzają, że "niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli do gruntu pozostającego w ich zarządzie nie został rozpoznany wniosek dekretowy lub istnieją do tego gruntu inne uprawnienia osób trzecich, a zatem zaistniały wszystkie przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem A. M., czy też wnioskiem K. G. z dnia 10 grudnia 2010 r.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. generalnej zasady wynikającej z treści art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a., polegającej na niezastosowaniu zakazu retroakcji (zasady lex retro non agit) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonego postanowienie na podstawie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a. - dodanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18 ), która zaczęła obowiązywać od dnia 11 kwietnia 2011 r. - podczas gdy wniosek do Ministerstwa Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] został złożony przez współspadkobierczynię przedmiotowej nieruchomości K. G. w dniu 10 grudnia 2010 r., tj. przed dniem dodania i obowiązywania art. 61a § 1 k.p.a., a bezczynność Ministerstwa Infrastruktury od dnia 10 grudnia 2010 r. nie może powodować negatywnych skutków prawnych dla współspadkobierców dawnych właścicieli i nie może usprawiedliwiać naruszenia zasady nie działania prawa wstecz - co stanowi rażące naruszenie zasady państwa prawnego - poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia o przepis k.p.a., który nie funkcjonował w systemie prawa administracyjnego w chwili złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

3. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, a w szczególności:

a) błędnym uznaniu w zaskarżonej decyzji, iż na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające przyznanie spadkobiercom dawnych właścicieli przyznania prawa własności czasowej i ustanowienia użytkowania wieczystego, podczas gdy w orzecznictwie i doktrynie od wielu lat ugruntowany jest jednak pogląd, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli do gruntu pozostającego w ich zarządzie nie został rozpoznany wniosek dekretowy lub istnieją do tego gruntu inne uprawnienia osób trzecich. Istniejące zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (wyroki NSA w sprawach I OSK 1633/06, I OSK 1046/07). Pogląd ten potwierdza również Uchwała z dnia 16 grudnia 1996 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie OPS 7/96, w myśl, której "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,poz.279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nie odwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156 § 2 k.p.a.;

b) pominiecie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. w sprawie sygn. akt I Sa/Wa 408/11 (znajdującego się w materiale dowodowym), w którym stwierdzono: "Sąd pragnie zauważyć, że gdyby stan prawny w niniejszej sprawie uległ zmianie, np. stwierdzono by nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną [...], której następcą prawnym jest [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu - to wówczas skarżący będą mogli skorzystać z instytucji wznowienia postępowania".

W obszernym uzasadnieniu skargi zostały przedstawione argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

Podstawę materialnoprawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.

W sprawie niniejszej istotą sporu jest zagadnienie uprawnienia skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. o uwłaszczeniu [...] nieruchomością, która była przed objęciem w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. własnością jej poprzednika prawnego.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Tak więc, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji tej decyzji.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., o której stwierdzenie nieważności wystąpiła w dniu 10 grudnia 2010 r. K. G., a następnie w dniu 4 listopada 2013 r. A. M., miała za podstawę prawną m.in. art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Stosownie do tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Z przepisu tego wynika zatem, że stronami postępowania toczącego się na jego podstawie są Skarb Państwa i osoba prawna inna niż Skarb Państwa, która nieruchomości posiadała w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Z kolei, zdanie drugie tego przepisu status taki przyznaje osobom trzecim, stanowiąc, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 zdanie drugie jest podmiot, który dochodzi swoich praw do nieruchomości (osoba wywłaszczona, jej następcy prawni, którzy domagają się zwrotu nieruchomości poprzez wszczęcie postępowań, na różnych podstawach prawnych, gdyż uwłaszczenie mogłoby im uniemożliwić odzyskanie tych praw). Oprócz wymienionych podmiotów stroną postępowania uwłaszczeniowego jest także osoba legitymująca się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, bowiem na skutek błędnych ustaleń postępowanie dotyczy jej prawa. Podmioty te są również stronami we wszystkich postępowaniach, mających na celu wzruszenie decyzji uwłaszczeniowych, w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z akt sprawy wynika, że wprawdzie A. M. nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki objętej decyzją uwłaszczeniową z 1995 r., jednakże może powołać się na jedną z wyżej wskazanych przez Sąd okoliczności – jest osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jest bowiem następczynią prawną właściciela dawnej nieruchomości [...] (S. C.), objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., przejętej na własność Gminy [...], a następnie na rzecz Skarbu Państwa, i w konsekwencji oddanej z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste państwowej jednostce organizacyjnej "[...]. Przy czym, jak wynika bezspornie z akt sprawy, uwłaszczenie w 1995 r. nastąpiło w sytuacji gdy nie został jeszcze rozpoznany wniosek dekretowy z dnia 18 stycznia 1949 r.

Skoro więc wszczęte było postępowanie w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z wniosku z 1949 r., pomimo tego Wojewoda [...] wydał decyzję uwłaszczeniową w 1995 r., a decyzja Prezydenta [...] z 2010 r. odmawiała przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu z powodu uwłaszczenia, to niesłusznie – zdaniem Sądu - odmówiono skarżącej legitymacji w tej sprawie, czym naruszono art. 28 k.p.a.

Odnosząc się zaś do stosowania przez organy przepisu art. 61a § 1 k.p.a. (oczywiście w sytuacji zaistnienia przesłanek z niego wynikających) należy wskazać, że przepis ten został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego mocą art. 1 pkt 11) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Ustawodawca w przepisach interporalnych tej nowelizacji nie zawarł jednak reguł, które nakazywałyby odrębnie traktować wnioski złożone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, od złożonych po tej dacie. Oznacza to, iż przepisy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., należy stosować wprost, tj. w razie ziszczenia się przesłanek zawartych w art. 61a § 1 k.p.a. (bez względu na datę złożenia wniosku), organ ma uprawnienie do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła jednak Sąd do przekonania, że orzekające w sprawie organy administracji nie miały podstaw do zastosowania tego przepisu, albowiem w sposób nieuprawniony uznały, że A. M. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winiec uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad postępowania wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.

-----------------------

2