Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 752/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. nr KOC/5822/Dr/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 752/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę w całości poprzez stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 27 lipca 2021 r., znak KOC/2636/Dr/21 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 listopada 2020 r., znak ZDM/GKP/R/1392/2020/K, a także o zasądzenie kosztów sądowych za obie substancje.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy wydanej bez podstawy prawnej, wymierzającej karę pieniężną za umieszczenie dwustronnego szyldu reklamowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy na budynku na poziomie drugiego piętra była zamieszczona tablica informacyjna o prowadzeniu przez przedsiębiorcę działalności w oznaczonym miejscu, do którego nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Przytoczone w zaskarżonej decyzji przepisy nie stanowią podstawy prawnej do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu umieszczenia szyldu informacyjnego. Szyld informacyjny także nie mieści się w granicach pasa drogowego - brak wskazania przez organ linii granicznych pasa drogowego. Z kolei uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Wobec roli funkcjonalnej pasa drogowego, szyld nie znajduje się w linie pasa drogowego, tym samym kara pieniężna za umieszczenie szyldu w linii pasa drogowego wymierzona została bez podstawy prawnej.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Z zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej SKO, mocą której na Stronę została nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach 21 sierpnia - 23 września 2020 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnego szyldu reklamowego o treści ,,[...]", o łącznej powierzchni 1,8 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Ustosunkowanie się do zarzutu skargi kasacyjnej wymaga zauważenia, że zarzut skargi kasacyjnej w istocie stanowi powtórzenie zarzutów skargi do WSA, do których Sąd I instancji odniósł się w wszechstronny sposób. Jako, że NSA akceptuje przedstawioną w tym zakresie argumentację WSA, nie ma potrzeby powtarzać w tym miejscu przedstawionych już przez sąd pierwszej instancji wyczerpujących wywodów dotyczących tej kwestii. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie głównych tez.

W punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.) realizuje między innymi ten cel polityki ustawodawcy, który – jak wynika to z art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy – wyraża się w ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia.

Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.

Z jednoznacznego w swej treści brzmienia art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym między innymi reklam, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem niemających zastosowania w sprawie wyjątków, o których mowa w ust. 7, ust. 7a art. 39 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c), z którego również wynika (pkt 2), że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a, który ustanawia wymagania dla reklamy emitującej światło.

Wobec funkcji pasa drogowego jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) oraz prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jako wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" (por. np. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1944/22; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1319/22; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2018/22 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla wniosku, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem kontrolowanego wyroku.

Zgromadzony materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę ustalenia, że nośnik reklamowy został usytuowany na elewacji budynku wysuniętej w stosunku do przyziemia budynku (granicy pasa drogowego), a więc w pasie drogowym – w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że umieszczenie spornego szyldu stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że w świetle art. 4 pkt 23 u.d.p., użyte w ustawie określenie "reklama" oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.z.p.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 i 1002; powoływanej dalej jako: p.r.d.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916).

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablica reklamowa, to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak stanowi art. 2 pkt 16c u.p.z.p., urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że zgodnie z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. przez ,,szyld" należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Powoduje to, iż trafne jest stanowisko WSA, że każdy szyld jest tablicą reklamową lub urządzeniem reklamowym, do których odsyła art. 4 pkt 23 u.d.p. Nadto, informuje on o prowadzonej działalności, a zatem zawiera treść, która według art. 4 pkt 23 u.d.p. może być także umieszczona na reklamie. Zatem słusznie stwierdził Sąd I instancji oraz organ, że szyld mieści się w definicji reklamy ujętej w art. 4 pkt 23 u.d.p.

Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że z taką sytuacją mamy do czynienia również w niniejszej sprawie, albowiem sporny szyld zawierał informację o prowadzonej przez Stronę działalności na nieruchomości ("[...]"). W konsekwencji powyższego za słuszne uznać należy stanowisko WSA i organu, że nie doszło do rażącego naruszenia ww. art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez jego wadliwą wykładnię w zakresie, w jakim SKO przyjęło, że szyld ten mieści się w pojęciu reklamy.

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż taki stan rzeczy nie świadczy też o wydaniu decyzji z 27 lipca 2021 r. bez podstawy prawnej albowiem, jak wspomniane zostało powyżej, taka podstawa prawna istniała, a nadto doszło do prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania przepisów prawa w tej sprawie.

Autorka skargi kasacyjnej błędnie twierdzi, że skarżąca spółka nie jest podmiotem, na który można nałożyć karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, bowiem nie była odpowiedzialna za posadowienie reklamy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest z kolei biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa (wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11). Zatem, odpowiedzialność za omawiany delikt może ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut, iż tablica znajduje się na budynku na poziomie drugiego piętra, a zatem już poza granicami pasa ruchu drogowego w znaczeniu funkcjonalnym. W tym kontekście należy podkreślić, że granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) – a zatem, że o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi zwłaszcza, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną (por. uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że za uzasadniony trzeba uznać wniosek, iż zgromadzone w sprawie dowody mogły stanowić podstawę przeprowadzonych w sprawie przez organ ustaleń faktycznych.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, z tytułu udziału w rozprawie przed NSA (pkt 2 sentencji).