Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...]

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi J. gmina N. o pow. 2,07 ha, stanowiącego byłą własność A. K.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Gospodarstwo rolne, położone we wsi J. gmina N. o pow. 2,07 ha, stanowiące byłą własność A. K. zostało przejęte na rzecz Państwa decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła w dniu [...] marca 2006 r. M. G. - następczyni prawna byłej właścicielki A. K. We wniosku podniosła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M. G., utrzymał mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzając, że po ponownej analizie akt pod kątem argumentów podniesionych we wniosku nie znajduje podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że mimo poszukiwań nie odnaleziono dokumentów archiwalnych dotyczących postępowania zwykłego przedmiotowej sprawy. Zachowała się jedynie kopia decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia

[...] grudnia 1975 r., nr [...]. Decyzja ta potwierdza przejęcie na rzecz Państwa

gospodarstwa rolnego o pow. 2,07 ha położonego we wsi J.

stanowiącego własność A. K. Jako podstawę prawną przejęcia w decyzji

wskazano art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw

rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118).

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 1 cyt. Wyżej ustawy Państwo na wniosek

rolnika mogło przejąć na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekazał on

wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co

najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych a ponadto:

Sygn. akt IV SA/Wa 1615/10

1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, 60 lat kobieta albo,

2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów

o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.

Gospodarstwo rolne określone w art. 9 ust. 1 mogło być przejęte na własność Państwa za rentę także z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów (art. 9 ust. 2).

Organ odwołał się do przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U., Nr 11, poz. 58), według których gospodarstwo rolne uważane było za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania a w szczególności wskutek nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu trzech ostatnich lat:

1) nie wszystkie grunty rolne były rolniczo wykorzystywane lub

2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od

przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach,

a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków

rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

Według organu brak jest podstaw do stwierdzenia, że gospodarstwo zostało przejęte z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, gdyż z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, iż grunty przedmiotowego gospodarstwa były "niewłaściwie zagospodarowane" z powodu złego stanu zdrowia właścicielki A. K. (została zaliczona przez Obwodową Komisję do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w L. do II grupy inwalidów-orzeczenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. ) - "nie była w stanie pracować na gospodarstwie". Gospodarstwo było zadłużone wobec Państwa na kwotę 6114 zł.

Organ nadto podniósł, że właścicielka gospodarstwa nigdy nie kwestionowała prawidłowości i zgodności z prawem decyzji o przejęciu gospodarstwa przez

Sygn. akt IV SA/Wa 1615/10

Państwo, otrzymała i korzystała ze świadczenia rentowego (nr renty ZUS – [...]). Okoliczności te, według organu, świadczą o tym, iż decyzja byłą zgodna z wolą właściciela. Organ zauważył, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie przedstawiła materiałów wskazujących aby decyzja była dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Istnieje domniemanie legalności (zgodności z prawem) ocenianej decyzji i domniemanie to nie zostało obalone żadnym dowodem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. G. W skardze zarzuca niedostateczne zbadanie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy a zwłaszcza okoliczności związanych z chorobą psychiczną właścicielki gospodarstwa A. K., co mogło mieć wpływ na jej bierność i niekwestionowanie decyzji o przejęciu gospodarstwa przez Państwo oraz okoliczności pobierania przez nią renty, gdyż brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dowodów. Wnosi o ponowne zbadanie sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że A. K. była osobą chorą psychicznie w dacie przejęcia jej gospodarstwa na własność Państwa - oznaki choroby były wyraźnie widoczne, o czym organ wydający decyzję wiedział. Mogła więc być nieświadoma jakie skutki rodziła wydana decyzja. Uzupełnienie materiału dowodowego o akta rentowe A. K. oraz dokumentację lekarską ze Szpitala Neuropsychiatrycznego [...] w L. pozwoliłoby ustalić stan zdrowia A. K. w dacie wydania decyzji i ocenić czy miała możliwość swobodnego działania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi J. o pow. 2,07 ha stanowiącego własność A. K.

Jako podstawę prawną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ówczesny organ powołał art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

Sygn. akt IV SA/Wa 1615/10

o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Art. 9 powołanej ustawy przewidywał przejęcie gospodarstwa rolnego za rentę na własność Państwa na wniosek rolnika (ust. 1) jak również z urzędu (ust. 2).

Znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji nie pozostawia wątpliwości, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło z urzędu, choć w podstawie prawnej decyzji wskazano tylko art. 9 ustawy bez określenia czy organ stosuje ust. 1 czy też 2 przepisu.

W myśl przepisu art. 9 ust. 2 ustawy Państwo może przejąć za rentę gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. To rozwiązanie ustawowe miało charakter "sankcji prawnej", ale przyznawało rolnikowi rentę w zamian za przejęte gospodarstwo. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze -prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących stanu zdrowia właścicielki gospodarstwa rolnego A. K. Z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy N. wynika, że została zaliczona przez Obwodową Komisję do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w L. do drugiej grupy inwalidzkiej. Skarżąca przyznaje, że A. K. w dacie wydania decyzji była chora psychicznie (przebywała prawdopodobnie w Szpitalu Neuropsychiatrycznym w L. przy ul. [...]).

Powołana wyżej ustawa nie określała wyrażenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Było to sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) a więc zapewniało realizację tejże ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że

Sygn. akt IV SA/Wa 1615/10

przepisy tego rozporządzenia mogły być pomocniczo stosowane przy kwalifikacji gospodarstwa rolnego jako wykazującego niski poziom produkcji w przypadku stosowania przez organ art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Prawna kwalifikacja gospodarstwa rolnego w ramach przepisu art. 9 ust. 2 cyt. ustawy uwzględniała określony stan faktyczny i to w określonym przedziale czasowym. Konieczne było zatem ustalenie zaistnienia okoliczności o których mowa w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., przy czym ustalenia te dotyczyły co najmniej ostatnich trzech lat poprzedzających wszczęcie postępowania. Wymogi, o których mowa w rozporządzeniu zostały sformułowane w sposób bardzo konkretny. Aby uznać gospodarstwo rolne za wykazujące niski poziom produkcji, konieczne było ustalenie, że w okresie trzech lat nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach ale jednocześnie konieczne było dokonanie ustaleń w zakresie obsady bydła, trzody chlewnej i owiec. Należało też dokonać przeliczeń ilości inwentarza w stosunku do wielkości gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem wskaźnika przeliczeniowego.

Organ kontrolujący decyzję w postępowaniu nieważnościowym stwierdził, że nie odnaleziono dokumentów archiwalnych dotyczących postępowania zwykłego poza kopią decyzji. Oceniając zgodność decyzji z prawem odniósł się jedynie do argumentów zawartych w jej uzasadnieniu. Przytoczył stwierdzenie pochodzące z uzasadnienia decyzji, że grunty przedmiotowego gospodarstwa były "niewłaściwie zagospodarowane" z powodu złego stanu zdrowia właścicielki i wyciągnął wniosek, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej i kwalifikowało się do przejęcia przez Państwo z urzędu za rentę. Takie stanowisko organu nie może być zaakceptowane. Brak dokumentów archiwalnych jest niewątpliwie utrudnieniem ale to nie oznacza, ze organ z tego powodu został zwolniony z obowiązku rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją. Tylko taka kontrola pozwala rozstrzygnąć czy decyzja jest, czy też nie dotknięta wadą nieważności. Przy braku dokumentów archiwalnych organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające korzystając z wszelkich środków dowodowych, które pozwolą wyjaśnić okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji, na które powołał się organ zdaje się wskazywać, że procedura

Sygn. akt IV SA/Wa 1615/10

ustalenia wymogów o jakich mowa w rozporządzeniu wykonawczym nie była w ogóle zachowana. Gdyby była sporządzona opinia kwalifikująca gospodarstwo rolne jako wykazujące niski poziom produkcji, to znalazłoby to odbicie w uzasadnieniu decyzji. Jako niezrozumiałe należy ocenić stanowisko organu, który w uzasadnieniu swojej decyzji odwołuje się do rozporządzenia wykonawczego określającego warunki kwalifikowania gospodarstwa rolnego jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej a jednocześnie uznaje, że stwierdzenie, iż grunty przedmiotowego gospodarstwa były niewłaściwie zagospodarowane jest tożsame z ustaleniem, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji.

Uszło uwadze organu zawarte w decyzji stwierdzenie, że poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach, zaś rozporządzenie wymagało ustalenia, że plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych osiąganych w danej wsi na podobnych gruntach.

Skoro brak jest dokumentów archiwalnych a organ nie poczynił żadnych ustaleń zarówno w zakresie stanu zdrowia właścicielki gospodarstwa, o co wnosiła skarżąca, jak i w zakresie przedmiotowym (czy gospodarstwo kwalifikowało się jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej), to w ocenie Sądu postępowanie nie czyni zadość zasadom wynikającym z art. 7, 77 i 80 Kpa, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa.

Uzasadnienie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności winno potwierdzać, że organ zbadał zgodność z prawem kontrolowanej decyzji, tj. ocenił czy w ustalonych okolicznościach faktycznych prawidłowo zastosowano prawo materialne, będące podstawą decyzji o przejęciu z urzędu przez Państwo gospodarstwa rolnego. Trzeba zgodzić się z organem, że strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji winna wskazać wady tej decyzji. Skarżąca zarzuca, że decyzja Naczelnika Gminy N. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i podnosi, że właścicielka gospodarstwa mogła nie być świadoma skutków decyzji z uwagi na chorobę psychiczną. Ta okoliczność winna być sygnałem dla organu, że należy wnikliwie analizować, czy zaistniały w sprawie przesłanki wynikające z art. 9 ust. 2 cyt. ustawy, który to przepis stanowił podstawę prawną przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo z urzędu. Ustalenie, że właścicielka gospodarstwa cierpiała na chorobę psychiczną, jak twierdzi skarżąca, pozwoli inaczej niż organ ocenić fakt, że nie odwołała się od decyzji o przejęciu

Sygn. akt IV SA/Wa 1615/10

gospodarstwa. Ocena organu, że brak odwołania oznacza, że decyzja była zgodna z jej wolą jest co najmniej przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające uwzględniające wnioski skarżącej co do ustalenia stanu zdrowia właścicielki gospodarstwa ale nie tylko. Ponownie przeprowadzone postępowanie winno wyjaśnić czy istniały przesłanki do przejęcia z urzędu gospodarstwa przez Państwo, czy też nie a w konsekwencji do rozstrzygnięcia czy decyzja o przejęciu jest, czy też nie jest dotknięta wadą nieważności.

Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd

Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.

1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra

Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r.