II OSK 1499/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-04	
Data wpływu	2023-07-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1370/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2556; art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 118 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1370/22 w sprawie ze skargi R.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz R.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1370/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim odnosi się do działki nr [...] (pkt I) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz R.S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 31 października 2022 r. R.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę w zakresie jakim wprowadza zmianę przeznaczenia działki nr [...] o pow. 0,1164 ha, obr. [...] w K. z mieszkaniowo-usługowej na wyłącznie usługową. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4, art. 17 pkt. 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez niezgodność uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L." w stosunku do działki ew. nr [...], obr. [...] w K. z odnoszącymi się do tej działki ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. (dalej: "Studium") oraz naruszenie zasad spójności, ciągłości, proporcjonalności.

W uzasadnieniu skarżący podał, że działka nr [...], obr. [...] w K. stanowi jego współwłasność. W momencie nabycia działka ta objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. – T." – uchwała nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2012 r. z przeznaczeniem MNAJ.2.7 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Teraz działka nr [...] została objęta planem obszaru "L.", w którym ma przeznaczenie wyłącznie usługowe o symbolu U. W Studium obszar objęty jest symbolem MNW czyli dopuszczającym zabudowę mieszkaniową, więc plan dla obszaru "L." dla działki [...] także powinien dopuszczać zabudowę mieszkaniową, bowiem wymagają tego zasady wynikające z art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto nowością jest nieuzasadniona dyspozycja w nowym planie, że dopuszcza się tylko inwestycje, którym nie przeszkadza hałas, co jeszcze bardziej ogranicza potencjalne zagospodarowanie. Tymczasem nie przeprowadzono żadnych badań lub ustaleń stopnia hałasu, który nigdy nie był znaczny, a ostatnio od strony kolejowej wzniesiono ekrany akustyczne, powiększyła się też odległość działek od strony kolejowej w wyniku wywłaszczeń na rzecz P. (jest strefa zieleni). Ustalenia planu w sprawie hałasu nie są zgodne z prawem o ochronie środowiska (hałas nie jest znaczny) i są szkodliwe dla właścicieli nieruchomości, pozbawiając ich prawa zabudowy z przeznaczeniem na większość usług. Porównując te dyspozycje z innymi dyspozycjami planów dla terenów przykolejowych, np. planu dla terenów "T." wzdłuż ul. W., nowy plan dla B. nr [...] należy ocenić – zdaniem skarżącego – jako dyskryminacyjny i niesprawiedliwy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Organ podniósł, że zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonej uchwały Studium, nieruchomość skarżącego znajdowała się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM o funkcji podstawowej: Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna: zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Zatem wyznaczenie w skarżonym planie miejscowym na działce skarżącego terenu zabudowy usługowej o symbolu U.7 jest zgodne z funkcją podstawową wyznaczoną dla terenów oznaczonych w obowiązującym dokumencie Studium symbolem UM.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego w okresie od 7 grudnia 2012 r. do wejścia w życie skarżonej uchwały (tj. 30 listopada 2021 r.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. – T.", działka nr [...], obręb [...] znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczonym symbolem MN/U.2.7. Podstawę do wyznaczenia na działce skarżącego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług stanowiły wytyczne Studium, uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] 2003 r., ze zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] 2010 r., które dla tego terenu wyznaczały kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oznaczone symbolem MN. Przystępując do prac nad opracowaniem treści skarżonego planu miejscowego, organ planistyczny musiał wziąć pod uwagę wytyczne aktualnie obowiązującego Studium z 2014 r., które wykluczały zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działce skarżącego. Jednym z głównych czynników wpływających na przeznaczenie działki nr [...], obręb [...] były uwarunkowania w zakresie klimatu akustycznego, a także informacje P. SA oraz wskazania zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby skarżonego planu miejscowego obszaru "L.". W projekcie planu obszar położony pomiędzy torami kolejowymi a ul. B. wskazano do przekształceń w kierunku zabudowy usługowej. Biorąc pod uwagę ustalenia dokumentu Studium w projekcie planu miejscowego na przedmiotowych nieruchomościach wyznaczono tereny zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową, oznaczone na rysunku projektu planu symbolami U.1, U.2, U.6 i U.7. Dla tych terenów w ustaleniach projektu planu ustalono zakaz lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem. W terenie U.7, gdzie zlokalizowana jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszczono utrzymanie, remont i przebudowę istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z możliwością zmiany sposobu użytkowania poddaszy na cele mieszkalne. Na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1043 z późn. zm., dalej: "u.t.k."), budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Wedle treści informacji uzyskanych od spółki P. S.A., dla obszarów położonych przy linii kolejowej nie można planować terenów o przeznaczeniu wymagającym ochrony akustycznej, a dopuszczalne jest zaplanowanie wzdłuż linii kolejowej obszarów o przeznaczeniu: zabudowy usługowej, parkingów, terenów zieleni, komunikacji drogowej, itp. Ponadto, w przypadku zabudowy mieszkaniowej na terenie sąsiadującym z linią kolejową:

– zasięg wynikający z drgań powodowanych ruchem na liniach kolejowych – projektowaną zabudowę mieszkaniową należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 80 m od osi skrajnego toru istniejącej linii kolejowej, przy spełnieniu warunków zawartych w u.t.k.,

– zasięg wynikający z hałasu powodowanego ruchem na linii kolejowej nr [...] – projektowaną zabudowę mieszkaniową/chronioną akustycznie, należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 26 m od osi skrajnego toru istniejącej linii kolejowej, przy spełnieniu warunków zawartych w u.t.k.,

– zasięg wynikający z hałasu powodowanego ruchem na linii kolejowej nr [...], [...] i [...] – projektowaną zabudowę mieszkaniową/chronioną akustycznie, należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru istniejącej linii kolejowej, przy spełnieniu warunków zawartych w u.t.k.

Teren zabudowy mieszkaniowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112, dalej: "rozporządzenie MŚ"), jest terenem chronionym akustycznie, na którym wskazana jest lokalizacja, pomiędzy linią kolejową a zabudową mieszkaniową, pasów zieleni ochronnej o charakterze izolującym (drzewa nie mogą być nasadzane w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru) lub urządzeń służących ochronie akustycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego do usług i to z zakazem lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem (§ 19 ust 5 planu), powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które takie ograniczenie motywują. Organ uzasadnia to ograniczenie zbliżeniem działki do linii kolejowej, wskazaniami zawartymi w opracowaniu ekofizjograficznym oraz informacjami jakie przekazało przedsiębiorstwo P. Samo zbliżenie działki do linii kolejowej nie uzasadnia ograniczenia prawa własności. Kwestia zbliżenia planowanej zabudowy do linii kolejowej jest regulowana przez przepisy u.t.k., w szczególności art. 53 ust 2, który stanowi, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4.

Według Sądu organ nie przedstawił faktów uzasadniających zakaz zabudowy na przedmiotowej działce, a nawet nie polemizuje z zarzutami skargi, że hałas generowany przez kolej nigdy nie był znaczny, a ostatnio od strony kolejowej wzniesiono ekrany akustyczne oraz powiększyła się odległość działki od tej strony, w wyniku wywłaszczenia na rzecz PKP, na strefę zieleni. Organ nie wskazuje na żadne pomiary uzasadniające zakaz zabudowy innej niż ta, nie wymagająca ochrony przed hałasem oraz nie wskazuje jakie to zapisy opracowania ekofizjograficznego uzasadniają takie przeznaczenie działki nr [...] jakie wynika z zaskarżonej uchwały. Co do informacji od przedsiębiorstwa P. Sąd wskazał, że informacje od jakiegokolwiek podmiotu nie są dla prawodawcy lokalnego wiążące a nawet z tych przedstawionych sądowi "informacji" nie wynika, że cała działka nr [...] musi być przed hałasem chroniona. Organ też nie polemizował ze stanowiskiem przedstawionym przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie 22 lutego 2023 r., że wszystkie sąsiednie nieruchomości są już zabudowane domami jednorodzinnymi, w niektórych z usługami.

W ocenie Sądu § 19 ust 5 planu – w terenach U.1, U.2, U.6 i U.7 ustala się zakaz lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem, nie jest dość jasny by stanowił przepis mający zastosowanie do konkretnych stanów faktycznych.

Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Precyzja uchwalanego przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego – dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów.

Sąd podniósł, że wprawdzie w § 8 pkt 4 skarżonego planu zamieszczono, że w zakresie ochrony przed hałasem, należy uwzględniać – odpowiednio do rodzaju terenów określonych w przepisach odrębnych – następujące tereny faktycznie zagospodarowane zgodnie z ustaleniami planu, to i z tego niewiele wynika dla odkodowania, jakie faktyczne normy prawne wynikają z § 19 ust. 5.

Następnie Sąd wskazał, że jeżeli odnosić ochronę przed hałasem do przepisów odrębnych, choćby ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") czy też rozporządzenia MŚ, to trudno doszukać się tam przepisów zakazujących (a priori) zabudowy z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w terenie mającym przeznaczenie pod zainwestowanie. Przeciwnie, przepisy te wprowadzają normy dopuszczalnego hałasu a art. 114 ust. 1 stanowi, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych). Z tego uregulowania wynika, że wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu terenów w planach miejscowych organ musi dysponować badaniami, które wykazują przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego obszaru, by zakaz był zasadny i miał umocowanie w przepisach, którymi to badaniami w stosunku do działki nr [...] organ się nie wykazał.

Sąd zwrócił również uwagę na art. 114 ust. 4 p.o.ś. Stanowi on, iż w przypadku zabudowy mieszkaniowej, szpitali, domów pomocy społecznej lub budynków związanych ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, zlokalizowanych na granicy pasa drogowego lub przyległego pasa gruntu w rozumieniu u.t.k., ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Z przepisów tych wynika, że to emitent hałasu zobowiązany jest do stosowania rozwiązań technicznych, aby hałas ten odgraniczać, by nie przekraczał dopuszczalnych poziomów a nie, że właściciel terenu sąsiadującego z obszarem emitującym hałas powinien doznać ograniczenia w przysługującym mu prawie własności.

Według stanowiska Sądu skarżona uchwała w zakresie w jakim w § 19 ust 5 wprowadza zakaz lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem, jest też sprzeczna ze Studium.

Zdaniem Sądu organ nie może powoływać się na to, że jeżeli w Studium teren działki nr [...] to teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej, a w planie teren zabudowy usługowej, to zgodność planu ze Studium zachodzi. Poza faktem, że w planie nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (co dopuszcza Studium), to podkreślić należy, że Studium w zakresie usług w terenie tym dopuszcza zabudowę między innymi budynkami przeznaczonymi pod handel, biura, administrację, szkolnictwo, oświatę, usługi sakralne i opieki zdrowotnej. Ustanowienie zakazu lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem wyklucza dopuszczenie lokalizacji w tym terenie wymienionej zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") polegającego na oddaleniu skargi R.S., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust 2 p.p.s.a.):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie, dokonaną z pominięciem uzgodnień i opinii właściwych organów i jednostek uzyskanych przez organ planistyczny w toku procedury planistycznej, co doprowadziło uznania, że ustalone w planie dla nieruchomości skarżącego przeznaczenie jest sprzeczne ze Studium, a ustanowione na niej ograniczenia niezgodne z prawem i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w części, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że na etapie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia zgodności ustaleń planistycznych z wytycznymi dokumentu Studium, nadużycia władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności, skutkiem czego było wyeliminowanie z obrotu prawnego skarżonej uchwały (w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, podczas gdy w toku procedury planistycznej nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu uchwalenia planu miejscowego, a przeznaczenie tej nieruchomości jako U.7 zostało ustalone zgodnie z podstawowym kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dla terenów UM;

II. prawa materialnego (art. 174 ust. 1 p.p.s.a.):

3. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości skarżącego, w zakresie w jakim stwierdzono ich nieważność, zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego, podczas gdy jej przeznaczenie planistyczne oraz ograniczenia w korzystaniu mieszczą się w granicach tzw. "władztwa planistycznego", nie ograniczając prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celu;

4. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z uwagi na wprowadzony w § 19 ust. 5 zakaz lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem w terenie U.7, postanowienia skarżonego planu miejscowego w zakresie nieruchomości skarżącego, są sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, podczas gdy ustalenia skarżonego planu nie naruszają Studium, którego wytyczne pozostawiają kwestię związaną z wyznaczeniem poszczególnych kategorii usług oraz ich ograniczeń do rozstrzygnięcia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a na ostateczny kształt ustaleń planistycznych mają wpływ stanowiska właściwych organów wyrażone na etapie opiniowania oraz uzgadniania postanowień projektu planu miejscowego;

5. art. 113 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz z art. 118 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej: "p.o.ś.") przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy ustawy wymagają od organu sporządzającego projekt planu miejscowego (tj. Prezydenta Miasta Krakowa) przeprowadzenia badań pomiaru dopuszczalnego hałasu, podczas gdy obowiązek ten nie wynika z przepisów prawa;

6. § 7 w zw. z § 8 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "ZTP") w zw. z art. 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 114 ust. 1 p.o.ś. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że § 19 ust. 5 skarżonej uchwały nie jest dość jasny i precyzyjny do stosowania w konkretnych stanach faktycznych, podczas gdy przepis ten został sformułowany w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami techniki prawodawczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący R.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa i zasądzenie od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu zakwestionował zasadność zarzutów kasacyjnych. Ponadto w piśmie z 12 listopada 2025 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego do tego pisma odcinka mapy strategicznej hałasu dla obszaru, na którym jest położona działka nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty były pozbawione podstaw.

Nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.

W myśl art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Przepis ten, według art. 106 § 5 p.p.s.a., jak również inne przepisy k.p.c. regulujące postępowanie dowodowe, mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ten zaś stanowi, że: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Wypada w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie akt sprawy, zaś wyjątek w tym względzie został przewidziany w cytowanym wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że możliwość zastosowania art. 233 § 1 k.p.c. i innych przepisów procedury cywilnej w zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ograniczona do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Natomiast w treści podniesionego zarzutu nie ma mowy o środkach dowodowych ocenianych w ramach postępowania uzupełniającego, ale o uzgodnieniach i opiniach właściwych organów i jednostek uzyskanych przez organ planistyczny w toku procedury planistycznej, te zaś nie mogły być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ standardowo znajdują się w aktach procedury planistycznej.

W zaskarżonym wyroku Sąd trafnie ocenił ustalenia § 19 ust. 5 planu miejscowego, jako wykraczające poza granice udzielonego organom gminy władztwa planistycznego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób bowiem doszukać się podstaw do ograniczenia wolności zabudowy, mającej swoje źródło zarówno w zasadach konstytucyjnych, jak też w art. 140 k.c. oraz w przepisach u.p.z.p., sprowadzającego się możliwości lokalizacji obiektów usługowych z wyłączeniem usług podlegających ochronie przed hałasem. Zarówno położenie działki skarżącego względem linii kolejowej, jej kształt (długość) oraz znajdująca się w pobliżu zabudowa zarówno mieszkaniowa, jak i usługowa, zlokalizowana przy tej samej linii kolejowej, przemawiają za uznaniem wprowadzenia ograniczenia w sferze praw podmiotowych właściciela w odniesieniu do całego terenu nieruchomości za nieznajdujące uzasadnienia w porządku prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Dlatego też za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Niezasadny okazał się też zarzut błędnej wykładni art. 113 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz z art. 118 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., która zdaniem skarżącej kasacyjnie, doprowadziła Sąd I instancji do uznania istnienia obowiązku ciążącego na organie sporządzającym projekt planu, polegającego na przeprowadzeniu badań pomiaru dopuszczalnego hałasu. Otóż wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sformułował wykładni wskazanych wyżej przepisów w sposób przywołany w tym zarzucie. Natomiast odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę trafnie zaznaczył, że brak w nim faktów uzasadniających wprowadzone ograniczenia zabudowy ze względu na hałas generowany przez kolej, w tym wskazań na pomiary uzasadniające zakaz zabudowy innej niż ta, niewymagająca ochrony przed hałasem, czy też odpowiednich ustaleń w opracowaniu ekofizjograficznym, które uzasadniałyby wprowadzone ograniczenia zabudowy działki skarżącego (por. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Następnie Sąd wskazał, że z art. 114 ust. 1 p.o.ś. wynika, iż wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu terenów w planach miejscowych organ musi dysponować badaniami (nie zaś jak twierdzi skarżąca kasacyjnie przeprowadzać takie badania), które wykazują przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego obszaru, by zakaz ten był zasadny i miał umocowanie w przepisach.

Tak sformułowanego stanowiska Sądu nie sposób uznać za błędną wykładnię przepisów przywołanych w tym zarzucie.

Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku powiązane ze sobą merytorycznie zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wprawdzie użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. (wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 20.10.2022 r., II OSK 1616/21, LEX nr 3435103).

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że ustalenia § 19 ust. 5 zaskarżonego planu, chociaż w znacznym zakresie ograniczające przeznaczenie działki skarżącego w stosunku do ustaleń przewidzianych w Studium odnoszących się do tego terenu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, lokalizacja budynków przeznaczonych pod handel, biura, administrację, szkolnictwo, oświatę, usługi sakralne i opieki zdrowotnej), to jednak przeznaczenie tejże działki pod zabudowę usługową z wyłączeniem usług podlegających ochronie przed hałasem mieści się w ramach przeznaczenia zakreślonego przez Studium dla tego terenu. Z tego też względu § 19 ust. 5 zaskarżonego planu nie narusza ani art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ani art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i z tych względów nie może być traktowany jako istotnie naruszający zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co nie zmienia oceny § 19 ust. 5 planu w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wynikającej z wykazanego wcześniej nadużycia władztwa planistycznego gminy.

Podobnie należało odnieść się do zarzutu naruszenia § 7 w zw. z § 8 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 114 ust. 1 p.o.ś.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowanie w całości lub w części aktu normatywnego z obrotu prawnego z uwagi na jego niezgodność z zasadami prawidłowej legislacji dotyczy takich uchybień rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji (por. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59). Ponadto pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek mający zastosowanie dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu okażą się niewystarczające (wyrok TK z 3.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 90).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej okoliczności nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie, albowiem użyty w § 19 ust. 5 zaskarżonego planu nieostry w swym brzmieniu zwrot: "usługi podlegające ochronie przed hałasem" może być dookreślony w procesie stosowania prawa przy użyciu aprobowanych przez doktrynę i orzecznictwo reguł wykładni prawa.

Równocześnie, tak jak w przypadku oceny skuteczności poprzedniego zarzutu należy zaznaczyć, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym wyroku miała podzielana przez skład orzekający w niniejszej sprawie negatywna ocena § 19 ust. 5 planu miejscowego z punktu widzenia zawartych w nim ustaleń wykraczających poza granice władztwa planistycznego gminy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.