II SA/Ol 1116/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-25	
Data wpływu	2012-09-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
S.Bogusław Jażdżyk	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 25 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 25 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 roku sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz Zarządu Powiatu kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu	
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu pismem z dnia 12 czerwca 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu "[...]", zwrócił się do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej H.W. - radnym Miasta. Jako podstawę rozwiązania umowy o pracę wskazano ciężkie naruszenie przez Dyrektora Domu Pomocy Społecznej podstawowych obowiązków pracowniczych. Wskazano m.in. na brak rzetelności i gospodarności Dyrektora podczas wykonywania remontu budynku filii Domu Pomocy Społecznej, liczne naruszenia przepisów prawa pracy w postaci zawierania z pracownikiem dwóch umów, tj. umowy o pracę oraz cywilnoprawnej, na wykonywanie tych samych zadań, przyznania pracownikom zawyżonych premii, które naraziły jednostkę na nieracjonalne wydatki, sugerowania pracownikom na jaki cel mają przeznaczyć nadwyżkę otrzymanej premii. Do wniosku został dołączony protokół kontroli Domu Pomocy Społecznej przeprowadzonej w dniach "[...]" przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy.

Rada Miejska uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" nie wyraziła zgody na rozwiązanie z radnym H.W. stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zwanej dalej: u.s.g.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że złożony wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zawiera konkretnych przyczyn mających stanowić podstawę rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia. Z powodu braku konkretyzacji charakteru i wagi naruszeń, Rada nie była w stanie podjąć decyzji w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Zarządu Powiatu uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podnosząc, że uchwała ta narusza prawo powiatu do realizacji zadań własnych, a więc spraw z zakresu administracji publicznej. Wskazano, że uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i nie zawiera analizy motywów podanych przez pracodawcę, a także narusza interesy pracodawcy uniemożliwiając rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, który swoim zachowaniem naraził na szkodę Dom Pomocy Społecznej oraz interes publiczny. We wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy wskazano jakich naruszeń obowiązków pracowniczych dopuścił się Dyrektor Domu Pomocy Społecznej, zostały podane konkretne zachowania oraz określono daty i okoliczności, w których miały one miejsce.

Rada Miejska nie zajęła stanowiska w kwestii złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą.

W dniu 16 sierpnia 2012 r. Zarząd Powiatu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym H.W. stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak właściwego rozpatrzenia i ustosunkowania się w jej uzasadnieniu do zarzutów stanowiących przesłanki podjęcia przez Zarząd Powiatu decyzji o rozwiązaniu z radnym umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika.

W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała ta narusza interes prawny Zarządu Powiatu jako pracodawcy. Dotyczy ona bowiem wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy konkretnej osoby, ale została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 19 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), do zadań własnych powiatu należy prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób. Zatem uchwała Rady Miejskiej narusza prawo powiatu do realizacji zadań własnych.

Strona skarżąca podniosła, że uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i nie zawiera analizy motywów podanych przez pracodawcę, rozstrzygnięcie zostało oparte na subiektywnej ocenie na co wskazuje data podjęcia uchwały. Wniosek o podjęcie uchwały został doręczony Radzie w dniu "[...]" i tego samego dnia podjęta została uchwała o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Terminarz rozpoznania wniosku wskazuje, że radni nie mieli czasu i możliwości dokonania analizy zasadności przyczyn rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej. Zdaniem strony skarżącej, większość radnych nawet nie zapoznała się z treścią wniosku. Wątpliwości budzi również prawidłowość procedury zwołania sesji Rady w tak krótkim czasie. Takie działanie stanowi nadużycie prawa statuującego ochronę trwałości stosunku pracy z radnymi i w sposób nieuzasadniony stawia radnego w pozycji o wiele korzystniejszej niż znalazłby się inny pracownik, niekorzystający z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. Instytucja wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma na celu ochronę radnego przed negatywnymi konsekwencjami działań podjętych w ramach wykonywanego mandatu. Tylko takie okoliczności powinny uzasadniać odmowę wyrażania zgody przez Radę.

Strona skarżąca stwierdziła również, że w złożonym wniosku w sposób jednoznaczny wskazano jakich naruszeń obowiązków pracowniczych dopuścił się radny będący Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej, podane zostały konkretne zachowania oraz określono daty i okoliczności, w których miały one miejsce. Tymczasem Rada nie odniosła się do zarzutów podnoszonych we wniosku, jak też nie ustosunkowała się do protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, w którym zostały wypunktowane liczne naruszenia prawa pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że po ponownym przeanalizowaniu wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, Rada podjęła uchwałę nr "[...]" z dnia "[...]", w której w § 2 uchylono zaskarżoną uchwałę.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2012 r. pełnomocnik Zarządu Powiatu podtrzymał wniesioną skargę wyjaśniając, że obecnie toczy się postępowanie przed sądem pracy z powództwa pracownika, którego dotyczyła przedmiotowa uchwała. Sąd będzie brał pod uwagę także tę okoliczność, czy Rada Miejska w sposób zgodny z prawem odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Dla oceny prawidłowości postępowania pracodawcy zasadnicze znaczenie będzie miała treść pierwotnie skarżonej uchwały, dlatego należy uznać, że skarżona uchwała nadal ma zastosowanie do sytuacji zaistniałej w okresie jej obowiązywania. W świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwala ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zatem uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania mającego na celu rozpoznania skargi na kwestionowaną uchwałę.

Na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. pełnomocnik organu podniósł, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 dotyczyła aktów normatywnych o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a nie aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym. Potwierdziła, że uchwała z dnia

11 września 2012 r. uwzględniająca skargę została podjęta w trybie art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270)zwanej dalej: ustawą ppsa.

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem należy w pierwszej kolejności odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego, w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały przez § 2 uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie: wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym Rady Miejskiej.

W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślić bowiem trzeba, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę i tym samym nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Zauważyć należy, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutek prawy ex tunc, co oznacza, że dany akt jest nieważny od samego początku, od daty jego podjęcia. Uchylenie natomiast danego aktu wywiera jedynie skutek prawny ex nunc, czyli dopiero od daty dokonania tej czynności (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II OSK 1776/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. III SA/Wr 116/11 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 października 2011 r., sygn. I SA/Gl 558/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem zaskarżona uchwała wywoływała w okresie od daty jej podjęcia do daty jej uchylenia przez Radę Miejską określone skutki, to należało zbadać jej zgodność z prawem w celu ustalenia, czy istnieje konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Ma to bowiem istotne znaczenie dla ważności czynności podejmowanych przez Zarząd w okresie obowiązywania tej uchwały w jej pierwotnym brzmieniu.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25 ust. 2 u.s.g.).

W orzecznictwie podkreśla się, iż nadrzędnym celem powołanego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego, poprzez uzależnienie możliwości jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę gminy, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wynika wprost z treści art. 25 u.s.g. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Jeżeli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada gminy bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. II SA/Ol 6/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu - wówczas rada gminy jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Należy zauważyć, że chociaż przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny (wyrok NSA z dnia 18 września 2008r., sygn. II OSK 952/08, dostępny CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Powiatu złożył wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej H.W., będącym jednocześnie radnym, wskazując iż pracownik dopuścił się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych. Na potwierdzenie tych okoliczności pracodawca dołączył protokół z przeprowadzonej przez inspektora pracy kontroli. W przedmiotowej sprawie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione uznaniu rady gminy, bowiem nie dotyczy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tej sytuacji rada gminy powinna dokładnie i wszechstronnie wyjaśnić i ocenić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie podjąć stosowną uchwałę, należycie ją uzasadniając. W niniejszej sprawie Rada natomiast ograniczyła się do stwierdzenia, że złożony wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zawierał konkretnych przyczyn mających stanowić podstawę rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie odniosła się w żaden sposób do okoliczności podnoszonych przez pracodawcę oraz przedłożonego protokołu kontroli.

Zdaniem Sądu, uznanie administracyjne jakim kierowała się Rada musi być uzasadnione w sposób pozwalający na jego ocenę i kontrolę przez Sąd. Nie można uznać za zgodne z prawem takiego działania organu władzy publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem określonych kompetencjach, nosi jednak znamiona arbitralności i uniemożliwia kontrolę legalności (zasadności) jego działania. Zatem uchwała o odmowie rozwiązania z radnym stosunku pracy powinna być należycie uzasadniona i nie może ograniczać się do samej konkluzji o odmowie wyrażenia zgody. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06 stwierdził, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (publikowany ONSAiWSA 2007/2/48). Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. powinna zatem zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Ustalenia te muszą wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem dopiero wówczas Sąd może zbadać merytoryczną zasadność podjętej uchwały.

Tymczasem zaskarżona uchwała nie poddaje się kontroli sądowej pod względem legalności, gdyż nie zawiera należytego uzasadnienia. W tej sytuacji niemożliwe jest przeanalizowanie toku rozumowania Rady, które doprowadziło do podjęcia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym H.W. stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta w tym samym dniu, w którym wpłynął wniosek Zarządu Powiatu o jej podjęcie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w takim stanie sprawy radni nie mieli czasu, ani możliwości dokonania oceny zasadności przyczyn rozwiązania umowy o pracę z radnym. Taka procedura podejmowania uchwały nie może być uznana za prawidłową. Zwłaszcza, że jak wynika z protokołu nr "[...]" z obrad "[...]" sesji Rady Miejskiej z dnia "[...]" gdzie rozpoznawano wniosek Zarządu Powiatu jeden z radnych stwierdził, że "sprawę należy zbadać a nie przyjmować w tak szybkim tempie do porządku obrad", co wskazuje, że zarzut, iż radni nie mieli możliwości dogłębnie zapoznać się z zarzutami pracodawcy jest w pełni zasadny.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i na zasadzie art. 147 § 1 ustawy ppsa. stwierdził jej nieważność. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ustawy ppsa. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.