Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 66/24 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 66/24 oddalił skargę J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. złożył podanie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Po rozpatrzeniu podania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, zwana dalej: "ustawa emerytalna"), odmówił J. P. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Na powyższą decyzję J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2024 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę J. P. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł przyznać w niniejszej sprawie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, bowiem nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek koniecznych do jego przyznania, tj. przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącego. Z przepisu wynika konieczność wykazania, iż ubezpieczony nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za tego rodzaju okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3191/00).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie nie można mówić o zaistnieniu tak zdefiniowanych szczególnych okoliczności. Jak wynika z ustaleń organu, skarżący na przestrzeni 53 lat życia, przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, posiadał łącznie 23 lata, 4 miesiące i 13 dni udowodnionego okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. W latach 2009-2011, 2013-2015, 2019-2022 nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z akt administracyjnych nie wynika, by ten – niewystarczający do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym – okres odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne był wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń, niezależnych od woli skarżącego. Skarżący wskazał wprawdzie, że przyczyną przerw w zatrudnieniu był zły stan zdrowia, jednak należy zauważyć, że w tym okresie wobec skarżącego nie orzeczono niezdolności do pracy (w stopniu całkowitym lub częściowym), co oznacza, że jego stan zdrowia nie uniemożliwiał mu podjęcia zatrudnienia. Jak stwierdził sam skarżący, zdarzenie skutkujące całkowitą niezdolnością do pracy (tj. udar) miało charakter nagły i niespodziewany, nie można więc przyjąć, by miało ono wpływ na poprzednie przerwy w zatrudnieniu. Skarżący nie wskazał również innych okoliczności, które mogłyby stanowić nadzwyczajną przyczynę nieuzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym.

W ocenie Sądu I instancji organ trafnie przyjął zatem, że nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy emertytalnej. Należy podkreślić, że organ nie kwestionował tego, że skarżący jest obecnie osobą niezdolną do podjęcia zatrudnienia, jednak przyczyną wydania decyzji odmownej były długotrwałe przerwy w ubezpieczeniu z okresu sprzed powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. przed 18 listopada 2022 r.

Sąd I instancji podkreślił, że odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej odnalezienia dodatkowej dokumentacji, która świadczyłaby o większym niż ustalony przez organ stażu ubezpieczeniowym skarżącego, należy wyjaśnić, że organ wydawał zaskarżoną decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zebrany na podstawie dostępnej dokumentacji ubezpieczeniowej. W ocenie Sądu, nie można w tym zakresie zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania regulujących sposób zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.").

Podsumowując, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wyczerpująco zgromadził bowiem materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, a następnie dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej i zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie tego przepisu, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd dowodów wskazanych przez skarżącego w zakresie dokumentacji medycznej i ich nieuwzględnienie przy analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co było niezbędne do ustalenia stanu faktycznego oraz, że zachodziły w sprawie szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję i wydania nieprawidłowego wyroku;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie niekompletnych akt sprawy, w sytuacji gdy do należytego rozpoznania sprawy i określenia czy w przypadku skarżącego doszło do szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, konieczne było rozpatrzenie wszelkiego materiału dotyczącego szczególnej i indywidualnej sytuacji skarżącego, w tym:

1) wezwanie skarżącego przez organ do przedstawienia dokumentów dotyczących jego sytuacji zdrowotnej oraz faktycznej w latach 2009-2011, 2013-2015 oraz 2019-2022,

2) zebranie i rozpatrzenie przez organ, a następnie przez Sąd, dokumentacji medycznej skarżącego za lata 2009-2011, 2013-2015 oraz 2019-2022 (w tym historii choroby), która to dokumentacja znajdowała się w posiadaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,

3) zebranie i rozpatrzenie przez organ, a następnie przez Sąd, przyczyn niemożliwości znalezienia przez skarżącego pracy w latach 2019-2022 z uwagi na pojawienie się epidemii Covid-19, która przez długi okres powodowała zwalnianie personelu, brak zatrudniania nowych osób i wstrzymanie branży budowlanej,

co doprowadziło do błędnego uznania, iż w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, podczas gdy z powodu obiektywnych i niezależnych od woli skarżącego, zdarzeń wystąpiły "szczególne okoliczności" o których mowa w ww. przepisie;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie przyjęty przez organ i powielony przez Sąd, w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do przyjęcia, iż skarżący posiada dłuższy okres składkowy i nieskładkowy a w sprawie zachodzą szczególne okoliczności w myśl art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej co powoduje, iż wydany w sprawie wyrok jest nieprawidłowy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

1) brak w uzasadnieniu wyroku przedstawienia przez Sąd jego stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia; ogólnikowe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak dokonania subsumpcji okoliczności powtórzonych przez Sąd zawartych w decyzji do obowiązującego stanu prawnego, co uniemożliwia ocenę toku rozumowania Sądu, a w konsekwencji kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

2) sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie nierozpatrzonych zarzutów mających wpływ na treść wyroku, jak również nie odniesienie się do twierdzeń skarżącego, których uwzględnienie miałoby istotny wpływ na treść wyroku,

3) lakoniczne odniesienie się do pozostałych zarzutów i twierdzeń skarżącego i przytoczenia stanowiska organu wyrażonego w decyzji i decyzji I instancji,

4) nierozpatrzenie przez Sąd szczególnych okoliczności wynikających z obiektywnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia w okresie 2020-2021 i niemożności podjęcia pracy przez skarżącego z przyczyn od niego niezależnych, co uniemożliwia odniesienie przez skarżącego do tej kwestii, a także kontrolę instancyjną,

5) brak odniesienia się i brak uwzględnienia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku okoliczności przepracowania przez skarżącego dłuższego okresu niż wskazany przez organ w decyzji, co miały wpływ na treść decyzji oraz wyroku,

5. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ rozpatrzył wszechstronnie zebrany materiał dowodowy a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej, w sytuacji gdy brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym:

1) brak wezwania skarżącego przez organ do przedstawienia dokumentów dotyczących jego sytuacji zdrowotnej oraz faktycznej w latach 2009-2011, 2013-2015 oraz 2019-2022,

2) brak zebrania i rozpatrzenia przez organ dokumentacji medycznej Skarżącego za lata 2009-2011, 2013-2015 oraz 2019-2022 (w tym historii choroby),

3) brak zebrania i rozpatrzenia przez organ oraz WSA niemożliwości znalezienia przez skarżącego pracy w okresie stanu epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego,

co doprowadziło do błędnego uznania, iż w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej podczas gdy z powodu obiektywnych i niezależne od woli skarżącego zdarzeń wystąpiły szczególne okoliczności o których mowa w ww. przepisie;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

6. art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu (w wyniku akceptacji treści decyzji przez Sąd), iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest wyłącznie możliwe, jeżeli wobec skarżącego orzeczono by niezdolność do pracy w stopniu całkowitym lub częściowym, w sytuacji gdy orzeczenie takiego stanu nie jest konieczne do przyznania renty w drodze wyjątku i możliwe jest uznanie jako nadzwyczajne okoliczności w postaci złego stanu zdrowia nie potwierdzonym żadnym orzeczeniem ZUS, jak również okoliczności niezależne od skarżącego i obiektywne jak epidemia Covid.

7. art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, iż w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności o których mowa w tym przepisie, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż skarżący z przyczyn obiektywnych i niezależnych od niego nie mógł podjąć pracy i odprowadzać składek na ubezpieczenie społeczne tj. z powodu narastającej choroby oraz niemożliwości znalezienia pracy pomimo aktywnego jej poszukiwania, wystąpienia epidemii Covid, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do renty w drodze wyjątku, w szczególności w sytuacji gdy do uzyskania renty w trybie zwykłym zabrakło mu ok. 9 miesięcy.

8. art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej oraz art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez błędne przyjęcie, iż do wydania decyzji o przyznaniu prawa do renty w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej podstawą określenia stanu zdrowia osoby, w tym niezdolności do pracy jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, a inne dowody oraz okoliczności nie mogą stanowić dowodu co do stanu zdrowia danej osoby, w tym niezdolności do pracy i przyznania prawa do renty w drodze wyjątku, podczas gdy orzeczenie lekarza orzecznika stanowi podstawę dla organu rentownego wyłącznie w przypadku udzielania renty w zwykłym trybie, a nie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, które to świadczenie nie jest wypłacane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, lecz z budżetu państwa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż w przypadku skarżącego nie zachodzą "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej i doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w czterokrotnej wysokości tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. Nadto oświadczył, iż koszty te nie zostały uiszczone ani w części ani w całości. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej na okoliczność złego stanu zdrowia skarżącego w okresie nieskładkowym i wystąpienia okoliczności w których nie mógł podjąć pracy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z dnia 1 października 2024 r. J. P. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a także oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Po pierwsze jako niezasadny ocenić należy, podnoszony kilkakrotnie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć syntetyczne i nader zwięzłe, spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że w uzasadnieniu Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ, podał zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nie jest także zasadny, podnoszony kilkakrotnie, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Wiąże się to także z niezasadnością zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję na datę jej wydania. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy na nowo, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bezzasadny.

Ubocznie jedynie zauważyć należy, że ani w skardze (k.3 a.s.), ani na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. (k. 41), w której uczestniczył pełnomocnik skarżącego, nie złożono wniosków o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Jak wskazuje sam pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (k. 70) powołując się na wyrok WSA z 6.05.2014 r., sygn. II FSK 1240/12 "badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego." Jednocześnie nie precyzuje jakich to dowodów organ administracyjny oraz Sąd I instancji, a zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, nie uwzględnili – posługując się ogólnikową frazą "w pismach Skarżącego zostały przedstawione dowody celem dokładnego wyjaśnienia sprawy". Być może chodzi o kserokopię starego dowodu osobistego, w którym zamieszczono adnotacje o zatrudnieniu. Kserokopię tę dołączono dopiero jednak do skargi, a więc nie była znana organowi i nie stanowiła materiału dowodowego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z adnotacji zamieszczonych w dowodzie wskazano na okresy zatrudnienia w 1988 r. i 1989 r. Tymczasem Sąd I instancji kontroluje prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy z daty jej wydania. Nadto, jak wskazywał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie chodzi o wykazanie szczególnych okoliczności uniemożliwiających pozostawanie w zatrudnieniu w latach 2009-2011, 2013-2015 i 2019-2022.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej dołączonej do skargi kasacyjnej.

Jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. "poprzez oddalenie skargi na podstawie niekompletnych akt sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podnieść, że wprawdzie zasady kształtujące postępowanie dowodowe (art. 7 k.p.a., tj. zasada prawdy obiektywnej, jak również art. 77 § 1 k.p.a. tj. obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego) generalnie przenoszą ciężar dowodu na organ, to jednak strona postępowania nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych zwłaszcza, gdy zostało ono wszczęte na jej wniosek, a jego przedmiotem jest przyznanie jej określonych uprawnień lub świadczeń, a niekiedy tylko ona jest w stanie dostarczyć organowi niezbędnych informacji (np. na co chorował ubezpieczony, kiedy i gdzie podejmował leczenie, które uniemożliwiało mu podjęcie zatrudnienie). Jak wynika z przedstawionych dokumentów w ostatnim dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku (od 18.11.2012 r. do 17.11.2022 r.) skarżący ma udokumentowane jedynie 3 lata, 3 miesiące i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych ubezpieczenia (zamiast 5 lat) i nie wykazał wystąpienia w tym okresie szczególnych okoliczności uniemożliwiających mu podjęcie zatrudnienia w tym okresie. Przy czym ostatni składkowy okres zatrudnienia zakończył się 31 maja 2019 r., a więc na długo przed ogłoszeniem w Polsce ograniczeń związanych z epidemią wirusa SARS-CoV-2.

Powiązanie naruszenia wskazanych w zarzucie nr 5 przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 151 i jak i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Co więcej Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a więc nie sposób mu zarzucić jego naruszenia. Zwrócić należy uwagę, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Zastosowanie przez sąd administracyjny jednej z tych podstaw wyrokowania jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo też nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro Sąd I instancji uznał w niniejszej sprawie, że organ nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, to także prawidłowo został przez niego powołany art. 151 p.p.s.a.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez jego błędną wykładnię oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po pierwsze Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, ani tym bardziej nie przyjął, że "przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest wyłącznie możliwe, jeżeli wobec skarżącego orzeczono by niezdolność do pracy w stopniu całkowitym lub częściowym". Co więcej WSA w Warszawie powołując się na wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt II SA 3191/00 wyraźnie wskazał, że za "okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków", a więc nie musi to być "niezdolność do pracy w stopniu całkowitym lub częściowym".

Po drugie zarzucając niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, skarżący kasacyjny odwołuje się do przyjętego w sprawie stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Za Sądem I instancji zauważyć należy, że okoliczności związane z ujawnieniem nowych dokumentów skutkujących ewentualnym zwiększeniem stażu ubezpieczeniowego skarżącego mogą zostać podniesione w nowym wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, bowiem wydanie zaskarżonej decyzji nie zamyka skarżącemu drogi do ubiegania się o takie świadczenie w przyszłości, pod warunkiem wystąpienia nowych okoliczności (nowych dowodów wskazujących na wystąpienie szczególnych okoliczności wykluczających aktywność zawodową), które nie były przedmiotem oceny organu w niniejszym postępowaniu.

Z powyższych względów także zarzut naruszenia "art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej oraz art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez błędne przyjęcie, iż do wydania decyzji o przyznaniu prawa do renty w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej podstawą określenia stanu zdrowia osoby, w tym niezdolności do pracy jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, a inne dowody oraz okoliczności nie mogą stanowić dowodu co do stanu zdrowia danej osoby, w tym niezdolności do pracy i przyznania prawa do renty w drodze wyjątku", nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie ostateczne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do pracy, w sposób pewny pozwala na wskazanie daty, od której wnioskodawca jest niezdolny do pracy ze względów zdrowotnych, jednak on także przy pomocy innych dowodów wykazywać wcześniejsze okresy niezdolności do pracy (np. konieczność leczenia szpitalnego) lub inne szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie pracy. W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania przed organem takich szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie pracy, nie wykazał.

Ubocznie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Te są przyznawane w ramach pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.