II SA/Go 426/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-07-16	
Data wpływu	2014-06-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Sławomir Pauter /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 2747/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 54 ust. 1, art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 104; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 64 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; dalej u.p.s.), ustalił Z.K. opłatę za pobyt matki H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej od dnia [...] września 2013 r. w wysokości 707,28 zł miesięcznie oraz za okres od [...] września 2013 r. do [...] listopada 2013 r. zaległą kwotę opłaty w wysokości 2121,84 zł (3 miesiące po 707,28 zł).

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że Z.K. została obciążona powyższą opłatą na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jako zstępny osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Łączny dochód netto strony wynosi: 2333,28 zł, natomiast 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej to kwota 1626 zł. Zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej na stronie spoczywa obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt matki w wysokości miesięcznej 707,28 zł.

2. Od powyższej decyzji Z.K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej k.p.a.), polegające na wskazaniu niewłaściwej podstawy prawnej decyzji, jak również na nie wskazaniu wszystkich stron obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej oraz na nie wskazaniu w sentencji decyzji kogo dotyczy ustalona opłata;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., polegające na braku wskazania wysokości ponoszonej opłaty przez poszczególnych zstępnych H.Ł. za pobyt w domu pomocy społecznej;

- art. 59 ust. 1 u.p.s., polegające na braku ustalenia w decyzji wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej i kwot obciążających te osoby, a także braku ustalenia rzeczywistych i całkowitych dochodów H.Ł.;

- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na niepełnym zebraniu

i przeprowadzeniu dowodów, a także na nienależytym przytoczeniu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, na których organ się opierał;

- art. 81 k.p.a., polegające na oparciu się przez organ na okolicznościach faktycznych nieudowodnionych, albowiem strona nie miała zapewnionego prawa dostępu do akt oraz możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- art. 10 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu skarżącej zapoznanie się z zebranym

w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów

i dowodów oraz zgłoszonych żądań, mogącym mieć istotne znaczenie również dla ustalenia ciążących na skarżącej obowiązków;

- art. 73 § 1 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu skarżącej wglądu w akta sprawy przed wydaniem decyzji;

- art. 64 u.p.s., poprzez nienależyte rozpoznanie wniosku skarżącej o zwolnienie jej

z ponoszenia opłaty za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej;

- art. 8 ust 3 u.p.s. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez pobieżne i niepełne ustalenie wysokości dochodu skarżącej.

W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania uznając, iż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Po szczegółowym omówieniu przebiegu sprawy Kolegium wskazało,

że zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej, przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, obciążający osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Oznacza to, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca

w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., sama

w sobie nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez taką osobę na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej.

Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty

w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później,

w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej, musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

Przewidziany w art. 61 ust 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku.

Przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r.

nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej skierował H.Ł. do Domu Pomocy Społecznej, na podstawie art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 u.p.s., zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta orzekł o umieszczeniu H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej – na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1-3 u.p.s. Decyzje te pozostają poza granicami sprawy i nie odnosząc się do ich zgodności z prawem Kolegium zwróciło uwagę, że w żadnej z tych decyzji nie rozstrzygnięto ani w przedmiocie wysokości opłaty za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej, do którego została skierowana, ani też nie wskazano osób, które zobowiązane są do ponoszenia opłaty.

Z kolei decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ pierwszej instancji ustalił opłatę za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w wysokości 2785,00 zł miesięcznie. Mieszkaniec domu został zobowiązany do ponoszenia opłaty kwocie 264,64 od [...] sierpnia 2013r. do [...] sierpnia 2013r., zaś od [...] września 2013 r. w wysokości 1640,79 zł. Jednocześnie orzeczono, iż gmina pokrywać będzie opłatę w wysokości 184,55 zł za okres od [...] sierpnia 2013 do [...] sierpnia 2013 r. oraz w wysokości 1144,21 od [...] września 2013 r. Również i ta decyzja pozostaje poza granicami sprawy, zatem Kolegium przyjęło, że rozstrzygnięto w niej o wysokości opłaty i obowiązku ponoszenia jej w części określonej w decyzji przez H.Ł. i zastępczo w pozostałej części przez Gminę z pominięciem jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, istniejących osób obowiązanych do ponoszenia tych opłat wskazanych w art. 61 u.p.s., co do kręgu i kolejności. Decyzja ta została bowiem skierowana wyłącznie do H.Ł., a doręczono ją jak wynika z rozdzielnika, tylko tej osobie oraz domowi pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika zatem, aby obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji na inne osoby z kręgu osób wskazanych w art. 61 u.p.s., pomimo bezspornego istnienia takich osób, poza H.Ł. (w części), lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji nałożył obowiązek wniesienia opłaty tylko na odwołującą, pomijając inne osoby wskazane w art. 61 ustawy. Stąd przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji winno być ustalenie kwoty ponoszenia opłaty od wszystkich osób zobowiązanych. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. – zatem nie jest dopuszczalne arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Organ ten ma bowiem obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi

i co do wszystkich osób zobowiązanych.

Wskazane uchybienia i braki świadczyły, w ocenie Kolegium, nie tylko

o naruszeniu art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale również art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji jako wydanej:

- z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającym na nie stwierdzeniu nieważności decyzji organu pierwszej instancji, która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

- z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., polegającym na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym braku umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy zaistniały ku temu przesłanki, albowiem postępowanie to okazało się bezprzedmiotowe z uwagi na powagę rzeczy osądzonej;

2) stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej, w całości jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającym na nie stwierdzeniu nieważności decyzji organu pierwszej instancji, która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uwagi na fakt uniemożliwienia skarżącej przez organ pierwszej instancji wglądu do akt, dopiero z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Z.K. dowiedziała się, że w dniu [...] września 2013 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał już decyzję ustalającą opłatę za pobyt H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej. Decyzja ta określa kwotę, do ponoszenia której obowiązany jest mieszkaniec oraz opłatę, którą pokrywa Gmina. W sentencji decyzji z dnia [...] września 2013 r. nie zostało wskazane, że Gmina będzie wnosiła opłaty zastępczo za osoby do tego zobowiązane zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., wskazując jedynie Gminę jako podmiot zobowiązany do uiszczania powyższej opłaty. Decyzja ta nie została zaskarżona a więc stała się ostateczna. W decyzji z dnia [...] września 2013 r. nie było wymienionych innych stron, czy też adresatów.

Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, iż adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być zatem zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Wynikające z art. 59 ust 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej ponoszenia.

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w decyzji z dnia [...] września 2013 r. wskazał, że oprócz H.Ł. zobowiązanym podmiotem do ponoszenia pozostałej części opłaty stała się Gmina. Skoro więc obowiązek odpłatności za pobyt H.Ł. w DPS został wykreowany z pominięciem zstępnych, a decyzja w takim kształcie – jako niezaskarżona – stała się ostateczna, to kolejna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. winna zostać uznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za nieważną, jako dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Co więcej, postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która wystąpiła na skutek powagi rzeczy osądzonej.

Kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta jest kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżąca nie mogła podnieść tego zarzutu w odwołaniu z dnia [...] marca 2014 r., albowiem była pozbawiona dostępu do akt i nie miała możliwości dowiedzenia się

o wcześniej wydanej decyzji.

Pomimo, że organ drugiej instancji zauważył, iż sprawa została wcześniej rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] września 2014r., to nie stwierdził z urzędu nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. i nie umorzył postępowania.

5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. Z.K. sprecyzowała zarzuty skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej, w całości jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji przez organ I instancji, która dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej jej matki. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy

o pomocy społecznej (art. 54 - 66).

Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować

w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby

w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie zaś

z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownik MOPS skierował H.Ł. do Domu Pomocy Społecznej wskazując, że odpłatność za pobyt w tym domu zostanie ustalona w odrębnej decyzji (k. 23 akt administracyjnych). Następnie decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r. H.Ł. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej (k. 31 akt administracyjnych).

Decyzją, której treść istotnie wpływa na zakres sporu i podnoszony przez skarżącą zarzut nieważności, jest decyzja Kierownika MOPS z dnia [...] września 2013 r. ustalająca opłatę za pobyt H.Ł. w DPS i ustalająca osoby do tego zobowiązane – osobę umieszczoną oraz Gminę (k. 37 akt administracyjnych). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że ponoszenie opłaty przez Gminę (w części niepokrywanej przez osobę skierowaną) ma charakter "zastępczy" - do czasu ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez córkę H.Ł.. Decyzja ta została doręczona tylko H.Ł. i DPS.

W odniesieniu do tej decyzji, powołując się na uregulowanie szczególne to jest art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. ten sam organ zmienił wysokość opłat obciążających H.Ł. i Gminę (k. 78 akt administracyjnych).

Jak to wynika z akt administracyjnych oraz treści decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. (będącej przedmiotem uchylenia przez SKO w niniejszym postępowaniu, k. 62 akt administracyjnych) organ I instancji w odrębnym postępowaniu zrealizował, zapowiadany w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013r., obowiązek obciążenia zstępnych kosztami pobytu osoby umieszczonej w DPS. Ta właśnie "dwutorowość" rozstrzygania o odpłatności rzutuje decydująco na zakres sporu i zarzut nieważności stawiany zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

7. Odnosząc się do kwestii legalności decyzji objętych granicami sprawy,

w szczególności w kontekście stawianego im zarzutu nieważności należy wskazać,

że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności:

1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy

z dochodów dziecka,

2. małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi a następnie na gminie.

W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Przepis art. 104 ust. 1 u.p.s stanowi, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz

z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że wydana w niniejszej sprawie dnia [...] grudnia 2013 r. decyzja nakładająca na skarżącą Z.K. obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt H.Ł. w DPS nie jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie dotyczy bowiem tej samej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną. Wady tej nie powieliło zatem Kolegium dopatrując się słusznie wad skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (na marginesie należy wskazać, że w postępowaniu odwoławczym w przypadku stwierdzenia przez organ II instancji przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1, właściwą formą rozstrzygnięcia jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Brak tożsamości kwestionowanych w skardze decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz [...] września 2013r. (zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2014r.) wynika

z następujących przyczyn. Po pierwsze nie zachodzi w nich tożsamość podmiotowa, gdyż adresatem nałożonego obowiązku są inne podmioty. Po drugie treść decyzji decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazuje, ż w istocie jest ona (w zakresie pkt 1, 2, 3) decyzją zobowiązującą skarżącą do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez gminę. Z tych względów decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. nie może być kwalifikowana jako rozstrzygająca o tym, o czym rozstrzygnięto uprzednio w decyzji z dnia [...] września 2013 r. Przesądza to o nietrafności zarzutów nieważności decyzji zaskarżonych w niniejszej sprawie.

9. Natomiast decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013r. obarczona jest uchybieniami, które dostrzegło Kolegium uchylając ją i przekazując organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Trafnie bowiem podniesiono, że organ pierwszej instancji nałożył obowiązek wniesienia opłaty tylko na odwołującą, pomijając inne osoby wskazane w art. 61 u.p.s. Zadaniem organu pierwszej instancji było ustalenie kwoty ponoszenia opłaty od wszystkich osób zobowiązanych. W tym zakresie organ administracji zobowiązany był rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Natomiast w sprawie doszło do arbitralnego i nieuzasadnionego wyboru tylko jednej z osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Wskazane uchybienia i braki trafnie oceniło Kolegium, jako naruszenie przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

10. Kwestią, która ma szczególnie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy

i wymaga uzupełnienia w stosunku do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO jest to, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1

i 2 u.p.s obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w powołanych przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Zasada kolejności przyjęta w art. 61 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu

w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 u.p.s przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt

w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Gmina natomiast ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych w sytuacji, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę ma prawnie określony obowiązek opłaty o oznaczonej wysokości. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt.

Skoro zatem obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy

o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1171/09, LexPolonica nr 2237493). Zobowiązany winien mieć jednak możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku; powinien znać warunki odpłatności za pobyt osoby sobie bliskiej

w DPS, aby nie być zaskakiwanym wysokością tej opłaty decyzją nakazującą zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, LexPolonica nr 2379305; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt VIII SA/Wa 1086/10, LexPolonica nr 2563082; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1411/10, LexPolonica nr 3848017).

Dlatego w judykaturze podkreśla się jednak, że zastępcze ponoszenie przez gminę opłat (art. 61 ust. 3 u.p.s.) może nastąpić jedynie wówczas, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku (wyrok NSA z dnia 30 października 2012r., sygn. akt I OSK 653/12, ONSAiWSA 2013/6/107). Niedopuszczalna jest konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą gmina uiszczała opłaty (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., sygn. akt I OSK 2726/13, podobnie wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 czerwca 2012r., II SA/Go 395/12; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

11. Mając na względzie poczynione w pkt 10 uwagi należy uznać,

że zaskarżona decyzja zawierała uchybienia proceduralne, dotyczące uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.) niemające wpływu na wynik sprawy. Decyzja ta nie zawiera innych naruszeń prawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b. oraz zarzuconych w skardze naruszeń kwalifikowanych (art. 145 § 1 pkt 2). Z tych względów skarga podlegała oddaleniu

(art. 151 p.p.s.a.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do wskazówek wyrażonych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2014r. uwzględniając oceną prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, w szczególności zaś przedstawioną w pkt 9 i 10 uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.).