Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1367/16 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 18 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1367/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 18 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej "skarżąca" lub "spółka") pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia 5 października 1999 r., zmienionego decyzją Ministra Gospodarki z 13 lutego 2006 r. Nr [...], na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej punktu I określającego termin obowiązywania zezwolenia.

Minister Gospodarki decyzją z 2 marca 2015 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I zezwolenia z dnia 5 października 1999 r. Nr [...] na prowadzenie przez spółkę działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Gospodarki pismami z 1 kwietnia 2015 r., 27 maja 2015 r., 24 sierpnia 2015 r. oraz 14 października 2015 r. zwrócił się do skarżącej o zweryfikowanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że zakres tego wniosku jest inny niż wniosku złożonego w postępowaniu w ramach I instancji.

Skarżąca pismami z 15 lipca 2015 r. oraz 2 grudnia 2015 r. podtrzymała żądanie uchylenia decyzji z 2 marca 2015 r. i stwierdzenia nieważności zezwolenia i decyzji Nr [...] z 13 lutego 2006 r. zmieniającej to zezwolenie, w zakresie w jakim pozostawiono w mocy określenie końcowej daty obowiązywania zezwolenia Nr [...].

Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 134 w związku z art. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.), postanowieniem z 18 kwietnia 2016 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki z dnia 2 marca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I zezwolenia Nr [...] w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] zmieniającej zezwolenie Nr [...].

Organ wskazał, że złożony przez stronę wniosek o stwierdzenie nieważności obejmował - zgodnie z jego treścią - pkt I niezmienionej decyzją Nr 18/ZE/06 części zezwolenia i organ tylko w takim zakresie był uprawniony do prowadzenia postępowania. Powyższe oznacza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 marca 2015 r., następnie zmodyfikowany przez spółkę pismem z dnia 2 grudnia 2015 r., jest niespójny z treścią wniosku o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części dotyczącej pkt I, a tym samym nie ma tożsamości postępowania wywołanego jednym i drugim wnioskiem, podczas gdy ta tożsamość jest niezbędna dla prowadzenia postępowania w danej sprawie.

W ocenie organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołuje się wprost do decyzji zmieniającej to zezwolenie. Skarżąca w piśmie z dnia 2 grudnia 2015 r. oświadczyła bowiem, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji konwertującej to zezwolenie, a przy tym do takiego jej elementu, który miałby regulować kwestię końcowej daty obowiązywania zezwolenia Nr [...]. Tymczasem decyzja ta w ogóle nie zawiera postanowień w tym przedmiocie, a dodatkowo organ rozstrzygając sprawę w pierwszej instancji nie wydał orzeczenia, które odnosiłoby się właśnie do nieistniejących postanowień tej decyzji, ograniczając się jedynie - zgodnie z żądaniem strony - do oceny zasadności stwierdzenia nieważności zezwolenia Nr [...] w części jego pkt I. Organ podkreślił, że decyzja Nr [...] zawiera jedynie modyfikację zezwolenia w zakresie przedmiotu działalności na terenie SSE i sam fakt zastosowania nowego prawa do decyzji zmieniającej zezwolenie w żaden sposób nie może skutkować automatycznie jego zastosowaniem do stanu prawnoadministracyjnego wywołanego tym zezwoleniem i decyzją go zmieniającą.

Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, że złożony przez spółkę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełniał wymogi wynikające z przepisu art. 128 k.p.a., gdyż wynikało z niego stanowisko spółki niezadowolonej z rozstrzygnięcia organu, a określony w nim zakres żądania mieścił się w granicach sprawy wyznaczonych wnioskiem - spółka zaskarżyła decyzję w całości i zażądała jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy, co wprost wynika ze złożonego do organu wniosku.

Zdaniem Sądu organ naruszył przepisy art. art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a także art. 128 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. uznając za niedopuszczalne wniesienie przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji miało również miejsce naruszenie art. 8 k.p.a. i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując nieuprawnionym stwierdzeniem przez organ niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; względnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Skarżącej; oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a poprzez błędną kontrolę legalności postanowienia Ministra Rozwoju (poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia 18 kwietnia 2016 r. nr [...] wydanego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności elementu decyzji Ministra Gospodarki z dnia 13 lutego 2006 r. [...] zmieniającej, Zezwolenie nr [...] z dnia 5 października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, dalej jako "decyzja zmieniająca odpowiednio i "zezwolenie", zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżącej z dnia 23 marca 2015 r., wynikającą z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., prawidłowo zastosowanych przez Organ w tym postanowieniu i uchyleniu tego postanowienia, pomimo tego, iż zostało ono wydane w zgodzie z powołanymi przepisami k.p.a., w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia wynikającego ze sformułowania żądania w odniesieniu do nieistniejącego rozstrzygnięcia decyzji Ministra Gospodarki z dnia 2 marca 2015 r. Nr [...], wydanej przez Organ w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącej; o stwierdzenie nieważności z dnia 29 stycznia 2015 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że pismo Skarżącej - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 marca 2015 r. w zakresie żądania stwierdzenia nieważności elementu decyzji zmieniające zezwolenie mieści się w granicach sprawy wyznaczonej wnioskiem Skarżącej o stwierdzenie nieważności z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz uznanie, iż spełnia ono ustawowe wymogi tego środka zaskarżenia, tym samym przyjęcie, że stanowi ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., pomimo tego, że odnosiło się do nieistniejącego elementu decyzji Ministra Gospodarki z dnia 2 marca 2015 r. Nr [...], która to została wydana w I instancji zgodnie z zakresem żądania wniosku inicjującego to postępowanie z dnia 29 stycznia 2015 r., co z kolei doprowadziło do uznania, że Organ w sposób nieuprawniony wydał postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. i uchylenie tego postanowienia;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 48) w z w. z art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez uznanie pisma Skarżącej - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 marca 2015 r., w zakresie żądania odnoszącego się do nie istniejącego elementu decyzji Ministra Gospodarki z dnia 2 marca 2015 r. Nr [...] wydanego w pierwszej instancji, za środek zaskarżenia w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. i w następstwie uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo, że w okolicznościach sprawy postanowienie to odpowiadało prawu, zaś zaskarżony wyrok w konsekwencji pozbawia stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, objętej ww. zakresem, co zaś godzi w zasadę legalności działania organów administracji jak i zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieumotywowanie w uzasadnieniu wyroku dokonanego ustalenia przez Sąd, że określony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżącej z dnia 23 marca 2015 r, zakres żądania, mieścił się w granicach sprawy wyznaczonych wnioskiem o stwierdzenie nieważności z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz nie ustosunkowanie się do argumentacji Organu w tym przedmiocie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że zakresy żądania w tych dwóch wnioskach nie są spójne, co uzasadniało wydanie przez Organ zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., bowiem część żądania zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosiła się do nieistniejącego rozstrzygnięcia decyzji organu wydanej w ramach rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy; co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem skutkowało uwzględnieniem skargi Skarżącej i uchyleniem wydanego przez Organ postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów w niej podniesionych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W powołanym przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. publ. CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z tych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn uchylił zaskarżone postanowienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne czy nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; publ. CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji stwierdzając, że zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakres żądania mieścił się w granicach wyznaczonych wnioskiem strony uzasadnił to stanowisko, wskazując, że spółka zaskarżyła decyzję w całości. W rozpoznanej sprawie przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Żądanie strony, na etapie badania dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegało ocenie pod kątem spełnienia przesłanek formalnych, a podlegający kontroli na tym etapie zakres żądania, to zakwestionowanie przez stronę zaskarżonej decyzji.

Oceny możliwości dokonania żądanych przez stronę zmian zaskarżonej decyzji organ zobowiązany był dokonać rozpatrując merytorycznie wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie oceniając dopuszczalność wniesienia tego środka zaskarżenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, których sformułowanie uzasadniało ich łączne rozpoznanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że i one są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji dokonał oceny zgodności zaskarżonego postanowienia ze stanowiącymi podstawę jego wydania przepisami art. 134 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz mającym zastosowanie w sprawie art. 128 k.p.a.

Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

WSA wyjaśnił, że przepis art. 134 k.p.a. (w zakresie niedopuszczalności odwołania) ma zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, a zatem w sytuacji gdy: decyzja nie weszła do obrotu prawnego; czynność organu administracji, której weryfikacji domaga się podmiot nie jest decyzją administracyjną; wyczerpany został tok instancji; ustawa wyłącza możliwość zaskarżenia decyzji przewidując inny tryb jej weryfikacji, np. w drodze powództwa do sądu powszechnego.

Wskazał również na podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania, to jest wniesienie go przez podmiot, który nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem weryfikacji tej decyzji, wniesienia odwołania osobiście przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że żadna z przesłanek niedopuszczalności odwołania w rozpoznanej sprawie nie wystąpiła.

Zasadnie również, odwołując się do treści przepisu art. 128 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., WSA stwierdził, że odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niesformalizowanym środkiem prawnym i wystarczy jeżeli z jego treści wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Za trafne NSA uznał stanowisko Sądu I instancji, który po dokonaniu oceny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, iż wniosek ten spełniał wymogi z art. 128 k.p.a., gdyż wynikało z niego stanowisko spółki niezadowolonej z rozstrzygnięcia organu, a zakres żądania mieścił się w granicach sprawy wyznaczonych wnioskiem, spółka bowiem zaskarżyła decyzję w całości, zażądała jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy.

Reasumując NSA stwierdza, że Minister Rozwoju wydając zaskarżone postanowienie, na etapie oceny formalnej dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w istocie dokonał merytorycznej oceny dopuszczalności zmiany zaskarżonej decyzji we wskazany przez stronę sposób, naruszając tym samym przepisy art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 128 k.p.a.

Zatem wyrok WSA, w którym Sąd ten uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że organ uznając za niedopuszczalne wniesienie przez spółkę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy naruszył przepisy art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 128 k.p.a., odpowiada prawu.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

.