II OSK 2084/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-01	
Data wpływu	2022-09-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 334/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1537; art. 46 i 48; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 334/22 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2016 r. nr LIX/1287/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości – Igołomska Południe". 1. uchyla pkt 2. zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim oddalono skargę na § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały i stwierdza nieważność § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 334/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 7 grudnia 2016 r. nr LIX/1287/16 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 27 zaskarżonej uchwały oraz jej § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c, w zakresie słów: "nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani" (pkt 1.); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła 7 grudnia 2016 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości – Igołomska Południe".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537; dalej: u.w.r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym planem; b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 114 ust. 3 pkt 5 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.; dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE); 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 4 ust. 1 pkt 27 i § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a) i c) uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 31 maja 2022 r. stwierdził, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności sąd I instancji przyjął, że spółka trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 u.w.r.. Następnie podkreślono, że formalnoprawny tok podejmowania zaskarżonej uchwały został w wystarczająco prawidłowy sposób zachowany przez organ, który działał zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem sądu I instancji w postanowieniach planu wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń poprzez wprowadzenie uznaniowego wymogu: anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie (§ 7 ust. 7 pkt 2 lit. c). Dodatkowo stwierdzono, że plan wprowadza pojęcie "dominanty" (§ 4 ust. 1 pkt 27), które zostało zdefiniowane w sposób ogólny, a definicja ta jest nieprecyzyjna i sprowadza się do dopuszczenia uznaniowości. Wyjaśniono, że odwołuje się do niedookreślonego pojęcia "wyróżniania się" w stosunku do otaczającej przestrzeni. Ponadto nie wskazuje jakie gabaryty lub forma architektoniczna obiektu budowlanego pozwala na przypisanie mu cechy "dominanty". Nadto nie wypełnia tych warunków zestawienie z pojęciem wysokości zabudowy, o którym mowa w § 4 ust 1 pkt 18 uchwały. Z powyższych względów, sąd I instancji orzekł jak w pkt 1. wyroku.

Zdaniem WSA w Krakowie zakazy lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej (§ 7 ust. 7 pkt 2 lit. a) oraz, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą przesłaniać ciągów widokowych oraz osi kompozycyjno-widokowych wyznaczonych na rysunku planu (§ 7 ust. 7 pkt 2 część lit. c) nie były arbitralne, a dozwolone i zasadne. Wskazano, że skarżąca ma możliwość lokalizowania anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w innych miejscach, o których stanowi plan. Wyjaśniono, że powyższe zakazy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. W szczególności wskazano, że są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r., bowiem z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Podkreślono, że wartość krajobrazowa tej jednostki jest wysoka ze względu na urozmaicenie rzeźby, historyczne korzenie oraz możliwość obserwacji dalekich widoków w kierunku doliny Wisły, a dalej Pogórza Wielickiego i Beskidów - z uwagi na potrzebę ochrony wysokich walorów estetycznych przed ingerencją obiektów wizualnie negatywnych, wskazano w planie osie widokowe. Zaznaczono, że szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej.

Na zakończenie podniesiono, że obszar "przestrzeni publicznej" został zdefiniowany w § 4 ust. 1 pkt 17 uchwały. Natomiast pojęcia "poziomu przechodnia" i "anteny wolnostojącej" są jasne i poprawne pod względem językowym, zgodne z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: z.t.p.) - z tego względu skarga w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu (pkt 2. sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w zakresie pkt 2. i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.: i) nieostre, niezdefiniowane pojęcia "widoczność z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej", "przesłona ciągów widokowych i osi kompozycyjno-widokowych" i "antena wolnostojąca"; ii) ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji; iii) wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planem;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i) ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii) naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE, iii) naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 6 września 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna zasługiwała w części na uwzględnienie w zakresie przedmiotowym tj. § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a planu. Przy czym o ile pojęcie "przestrzeni publicznej" zostało zdefiniowane w § 4 pkt 17 planu jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, w szczególności ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery, o tyle rację ma skarżący kasacyjnie, że "miejsca niewidoczne z poziomu przechodnia" są pojęciem niedookreślonym i niespełniającym kryterium języka prawnego. Zastosowanie tego sformułowania jako elementu normy prawnej może prowadzić do naruszenia art. 46 ust. 1-2 u.w.r. i w konsekwencji ograniczenia możliwości lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych na terenie objętym planem. Tym samym kluczowy okazał się argument opierający się na wadliwej legislacji. Otóż nieprecyzyjne i nieostre sformułowania przepisów miejscowych mogą prowadzić w istocie do uniemożliwienia ich stosowania i tym samym ograniczenia rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na terenie objętym uchwałą.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie poza sporem pozostaje, że organ był uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie planu (zarzucony w skardze kasacyjnej art. 94 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane zostały w z.t.p. Co prawda skarżący nie wskazał konkretnych przepisów tego rozporządzenia, niemniej skonstruowanie zarzutu w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. pozwoliło ostatecznie na efektywną kontrolę w tym aspekcie zaskarżonego wyroku.

Należy podzielić stanowisko P., że pojęcie: "w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia" jest sformułowaniem niedookreślonym i w procesie stosowania § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a planu może skutkować dowolnością, która wykracza poza zakres interpretacji normy prawa. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia i tutaj taki zabieg został zastosowany w przypadku pojęcia "przestrzeni publicznej". Natomiast w planie zabrakło definicji wyrażenia: "z poziomu przechodnia". Dodać przy tym należy, że dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego – vide np. wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1510/22). Niemniej wykładnia w tym wypadku pojęcia zaczerpniętego z języka potocznego może powodować spory interpretacyjne, gdyż poziom przechodnia uzależniony jest od indywidualnych warunków danej osoby i powiązanie tego z wymogiem "niewidoczności miejsc" zawsze będzie kwestią względną. Tym samym nie tyle chodzi o wykładnię nieostrego pojęcia, co interpretację stanu faktycznego będącego skutkiem zastosowania tego nieostrego pojęcia. Taki natomiast "defekt" przepisu nie może być uznany za prawidłową legislację i w konsekwencji prawidłową realizację art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Jeśli gmina zdecydowała się na uchwalenie przepisu składającego się ze sformułowań niedookreślonych, to należało w części ogólnej miejscowego planu zamieścić definicje tego sformułowania, co nie miało w tym wypadku miejsca. W konsekwencji cała norma zawarta w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a planu nie poddaje się jednoznacznemu zarówno wyłożeniu, jak i dalej zastosowaniu.

W konsekwencji także doszło do naruszenia przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Jeśli natomiast chodzi o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to adekwatne są rozważania podjęte w dalszej części uzasadnienia.

W zakresie natomiast kwestionowanego w skardze kasacyjnej § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c) planu: "przesłona ciągów widokowych oraz osi kompozycyjno-widokowych" należy ocenić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Jako niezasadne w tej części zaskarżonego planu NSA ocenił zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w ramach naruszenia interesu prawnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. w zakresie telekomunikacji (art. 48 u.w.r.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. WSA w Krakowie działając w granicach sprawy, po przeanalizowaniu przepisów powszechnie obowiązujących doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżone niniejszą skargą kasacyjną przepisy planu nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz trybu uchwalania i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Ostatnio powołany przepis ustala zasadę, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W zakresie zaskarżenia trafnie WSA w Krakowie nie dopatrzył się sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania te umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia, choć nie są zbyt obszerne. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r. w kontekście wskazanego § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c planu. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło jedynie ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, co w świetle art. 46 ust. 1 u.w.r. nie jest wyłączone. Sama okoliczność, że sąd wojewódzki nie odniósł się egzemplifikacyjnie do części zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, konkretnych przepisów u.p.z.p., p.t. czy ustawy o informatyzacji w kontekście kwestionowanych norm planu, nie będzie miała znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu I instancji meriti jest prawidłowe (vide wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 888/21). Fakt, że skarżący kasacyjnie nie akceptuje tych wywodów nie może zostać skutecznie zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych.

Odnosząc się zaś do tych zarzutów należy stwierdzić, że one także okazały się niezasadne w części nieuwzględnionej skargi kasacyjnej.

Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20. Niemniej nie oznacza to wyłączenia przepisów u.p.z.p. w powiązaniu z normami konstytucyjnymi, kształtującymi planistyczne uprawnienia organów gminy.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c planu, zarówno w aspekcie prawidłowej legislacji tj. użycie niezdefiniowanych pojęć, jak również uznaniowości przy stosowaniu tej normy planu wobec niesprecyzowania zasad tego przesłaniania. Przepis ten ustala zasadę (po uwzględnieniu pkt 1. wyroku WSA w Krakowie z 31 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Kr 334/22)), że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą przesłaniać ciągów widokowych oraz osi kompozycyjno-widokowych wyznaczonych na rysunku planu. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że zawarte w planie sformułowanie "przesłona ciągów widokowych oraz osi kompozycyjno-widokowych" oraz "antena wolnostojąca" ograniczają możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu telekomunikacji na większości terenu planu, jak przede wszystkim zostały użyte nieostre i uznaniowe sformułowania. Co do ostatniego zagadnienia to kluczowy jest argument opierający się na wadliwej legislacji. Otóż nieprecyzyjne i nieostre sformułowania przepisów miejscowych mają prowadzić w istocie do uniemożliwienia ich stosowania i tym samym skutkować ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą.

Odnośnie "przesłony ciągów widokowych oraz osi kompozycyjno-widokowych" należy stwierdzić, że pojęcie to nie powinno zostać ocenione jako nieprecyzyjne. Plan jako elementy informacyjne planu przewiduje ciągi widokowe i osie kompozycyjno-widokowe jako elementy informacyjne planu (§ 5 ust. 2 pkt 1 i 2 planu). W legendzie rysunku planu te elementy zostały graficznie oznaczone i następnie uwzględnione w warstwie mapowej. Analiza tego załącznika bowiem wskazuje, że naniesiono wszystkie te elementy. Jedynie w ramach ich przesłony jest wyłączone lokalizowanie urządzeń telekomunikacyjnych. W przebiegu tych ciągów oraz osi nie jest dopuszczone lokalizowanie masztów telekomunikacyjnych (zarówno wolnostojących, jak i na budynkach). Jak wynika z § 6 ust. 3 planu na rysunku oznaczono ciągi widokowe i osie kompozycyjno-widokowe, stanowiące o wysokich wartościach krajobrazowych terenu. W celu ochrony tych wartości obowiązuje nakaz uwzględniania oznaczonych na rysunku owych ciągów oraz osi przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontekście ochrony tych wysokich wartości krajobrazowych opisanych na str. 19 i 20 uzasadnienia wprowadzono zakaz sytuowania wszelkiej zabudowy (nie tylko anten telekomunikacyjnych), która zaburzyłaby lub przesłoniła chronione planem ciągi widokowe i osie kompozycyjno-widokowe. W kontekście zachowania krajobrazu i charakterystycznych punktów na mapie całego Krakowa postanowienia planu wpisują się w politykę przestrzenną całego miasta. Jednocześnie zakres wyłączenia lokalizacji masztów telefonii komórkowej został precyzyjnie nakreślony w załączniku graficznym poprzez wrysowane owe ciągi i osie. Wskutek przyjętej w planie ochrony ciągów i osi przed inwestycjami urządzeń telekomunikacyjnych zostanie wyłączony jedynie niewielki fragment obszaru planu w korytarzu przestrzennym wyznaczonym przez te ciągi i osie. Pozostała część obszaru planu może zostać zainwestowana tego rodzaju urządzeniami. Nie można przy tym zgodzić się, aby ograniczenie lokalizacji urządzeń zostało uzależnione od uznania organu stosującego kwestionowany przepis planu. Otóż precyzyjne wytyczenie przebiegu ciągów i osi nie daje możliwości uznaniowości, jest nakierowane na zlokalizowanie urządzenia i skonfrontowanie, czy owa lokalizacja pozostaje w kolizji z wyznaczonym przebiegiem tych elementów planu.

Nie zostały naruszone podnoszone w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej przepisy u.p.z.p. Organ prawidłowo je zastosował uwzględniając potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i wskazał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjny element planu został wprowadzony do kontrolowanego aktu prawa, w sposób nie naruszający art. 46 u.w.r. Oceny tej nie zmienia zakwestionowany skutecznie przepis planu i jego sformułowanie.

Kluczowym bowiem elementem sporu nie tyle jest sformułowanie przyjęte w planie, co generalnie wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dla działalności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Postrzega on bowiem normę art. 46 ust. 1 u.w.r. jako gwarantującą swobodną możliwość lokalizowania urządzeń, z czym nie można się zgodzić. Przepis ten bowiem nie uchyla przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Ważenie dwóch rodzajów interesu publicznego jakimi są: zapewnienie obsługi telekomunikacyjnej oraz kształtowanie warunków przestrzennych z zachowaniem zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego doprowadziło do rezultatu spójnego z dyrektywą ustaloną w art. 46 ust. 1 u.w.r. W planie bowiem wyjaśniono, jakie wartości zadecydowały o wprowadzeniu przedmiotowych ograniczeń w lokalizowaniu anten telekomunikacji. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (pkt 10). Te ostatnie potrzeby także zostały uwzględnione bowiem stosując art. 46 u.w.r. jedynie ograniczono lokalizowanie urządzeń, kierując się interesem publicznym jakim była ochrona wysokich wartości krajobrazowych. Ważenie kolidujących ze sobą dóbr publicznych wymagało ograniczenia możliwości inwestowania tego rodzaju urządzeń, mających wpływ na walory krajobrazowe. Jednocześnie nadanie charakteru priorytetowego dobru publicznemu kosztem innego dobra publicznego nie naruszyło zasady proporcjonalności. Wprowadzone ograniczenia należy uznać za niezbędne w celu ochrony krajobrazu.

Tym samym podniesione przepisy art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie oznaczają nieskrępowanej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowania gospodarki rynkowej. Ograniczenia w wykonywaniu praw konstytucyjnych są usankcjonowane na takim poziomie jakim jest sama Konstytucja RP. Uszczegółowienie tych ograniczeń zawarte jest natomiast w przepisach rangi ustawowej.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t., których to naruszeń spółka upatruje w zróżnicowaniu sytuacji przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w postaci dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych przy pomocy przewodów oraz przy pomocy fal radiowych. W tym zakresie należy stwierdzić, że ograniczenia przewidziane w planie dotyczą zarówno komunikacji w technologii stacjonarnej, jak i telefonii komórkowej. Otóż plan w różnym zakresie wprowadza ograniczenia dla przedsiębiorców tego profilu działalności. Jeśli chodzi o telekomunikację to zastrzeżono, że w przypadku realizacji obiektów liniowych, należy wykonywać je jako kablową sieć doziemną (§ 12 ust. 9 pkt 2 planu). Z powodu tego ograniczenia, jako bezprzedmiotowe należało uznać ograniczenie wynikające z lokalizacji tej sieci w przestrzeni, gdyż siłą rzeczy lokalizowanie pod ziemią nie będzie powodowało żadnego zakłócenia dla chronionego planem krajobrazu. Ograniczenia zostały dostosowane do warunków technicznych właściwych dla sieci przewodowych oraz sieci kreowanych przez fale radiowe. Nie naruszono zatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności w rozumieniu nadużycia władztwa planistycznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji RP), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji RP) oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP).

Przepis art. 112 p.t. reguluje kwestię ustalenia planu zagospodarowania częstotliwości, względem czego kompetencja przysługuje Prezesowi UKE, gdzie w art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. doprecyzowano, iż plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany w szczególności uwzględniają m.in. konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej. Należy nadmienić, iż ta materia leży poza zakresem merytorycznym planów zagospodarowania przestrzennego w świetle przepisów u.p.z.p. Skoro regulacja ta określa kompetencje Prezesa UKE, a nie organów gminnych, to jedynie Prezes UKE może dokonać ich ewentualnego naruszenia w związku ze sporządzaniem planu zagospodarowania częstotliwości.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 19 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Przede wszystkim faktem jest, że wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji podmioty mają obowiązek stosowania norm tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zasada równego traktowania przez władze publiczne (tutaj organy samorządu terytorialnego) technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań (neutralność technologiczna) - w niniejszej sprawie została naruszona. Ograniczeń bowiem doznały na zasadzie równości wszystkie podmioty świadczące usługi dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych za pomocą fal radiowych. Także ograniczeń doznali ci przedsiębiorcy, którzy przy prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej korzystają z sieci przewodowych. Nie występuje zatem możliwość eliminacji technologii konkurencyjnych, a warunki konkurencji zarówno między podmiotami telekomunikacji mobilnej, jak i między mobilnej oraz stacjonarnej – nie zostały naruszone regulacjami skarżonego planu.

Uznając, że część zarzutów skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił pkt 2. zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim oddalono skargę na § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a planu i stwierdził nieważność tego przepisu planu (pkt 1. sentencji). Natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona (pkt 2. sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 3. sentencji).