II GSK 883/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-10-22	
Data wpływu	2012-05-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Socha
Janusz Drachal /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec	
Symbol z opisem	6124 Uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia
Uprawnienia do wykonywania zawodu	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1277/11	
Skarżony organ	Główny Geodeta Kraju	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287; art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 42 ust. 3; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Czesława Socha Krystyna Anna Stec Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1277/11 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary upomnienia na geodetę oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 września 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie (dalej jako Inspektor) wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o wymierzenie [...], jako geodecie uprawnionemu (nr uprawnień ...) kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 46 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm. - dalej jako ustawa).

Inspektor wskazał, iż pismami z dnia 1 marca 2010 r. i 22 kwietnia 2010 r. [...] zwrócili się do niego ze skargą na działania [...] (dalej również jako geodeta lub skarżący), zarzucając mu nieprawidłowe wykonanie czynności technicznych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z sąsiednią nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] - położnych we wsi [...], gmina [...].

W związku ze skargą Inspektor przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu zbadanie, czy geodeta wykonał prace geodezyjne i kartograficzne związane z rozgraniczeniem z należytą starannością, zgodnie z przepisami prawa i standardami technicznymi obowiązującymi w geodezji i kartografii, a także ze stanem wiedzy w tym zakresie.

Po uzyskaniu dokumentacji technicznej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] Inspektor ustalił, iż w dniu 5 września 2008 r. skarżący zgłosił w ośrodku pracę geodezyjną, której celem było rozgraniczenie nieruchomości. Sporządzony operat techniczny był jednak niepełny, tzn. został skompletowany w sposób niezgodny z wytycznymi określonymi w Instrukcji Technicznej O-3 "Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej". Skarżący skompletował całość dokumentacji jako zasób bazowy, natomiast w opracowaniu brak jest zasobu przejściowego i zasobu użytkowego.

W operacie technicznym brak jest szeregu wymaganych dokumentów, zaś protokół graniczny z dnia 27 lutego 2009 r. oraz akt ugody sporządzony w dniu 31 marca 2009 r. zawierają wiele wad i usterek.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] Główny Geodeta Kraju udzielił skarżącemu nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ten sam organ decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji udzielającej nagany oraz o nałożeniu na skarżącego kary upomnienia.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837 dalej jako rozporządzenie) zobowiązują wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych do dokonania ich zgłoszenia we właściwym rzeczowo i miejscowo ośrodku, przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac.

Wykonawca może przystąpić do rozpoczęcia prac po uzyskaniu potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia przez ośrodek. Po zakończeniu prac geodezyjnych i kartograficznych wykonawca ma obowiązek przekazać dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianym w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (§ 9 ust 1 rozporządzenia).

Na podstawie art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, kontroli (w zakresie wskazanym w § 9 rozporządzenia) podlega tylko dokumentacja techniczna, o której mowa w § 24 rozporządzenia. Dokumentacja dotycząca rozgraniczenia nieruchomości (upoważnienie, wezwania, dowody doręczeń, pełnomocnictwa, itd.) podlega kontroli organu administracji publicznej, bądź sądu powszechnego w przypadku sporu co do przebiegu linii granicznych.

Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 42 ust. 3 ustawy geodeta uprawniony podczas wykonywania prac geodezyjnych ma obowiązek stosowania się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ma on również obowiązek postępować z należytą starannością. Jej zachowanie winno być badane z punktu widzenia działania zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i postępowania zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej, której odzwierciedleniem są obowiązujące standardy techniczne.

Zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z wyczerpująco przedstawionego przez Inspektora stanu faktycznego i załączonych dokumentów jednoznacznie wynika, iż wykonując pracę geodezyjną skarżący nie dopełnił obowiązku należytej staranności. Geodeta nieprawidłowo skompletował dokumentację geodezyjną dotyczącą rozgraniczenia nieruchomości. Kompletując operat do ośrodka, nie dołączył dokumentacji składającej się na zasób użytkowy oraz przejściowy, zaś sporządzony protokół graniczny także zawierał wady i usterki.

W skardze na decyzję Głównego Geodety Kraju [...] podniósł naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W ramach naruszenia prawa materialnego wskazano na uchybienie:

1. art. 7 ust 1 pkt 4 w związku z art. 6a ust 1 pkt 1b oraz art. 7b ust 1a ustawy ze względu na to, że Inspektor nie posiada ustawowych uprawnień do przeprowadzenia kontroli osób (geodetów), a jedynie do kontroli przedsiębiorców; w niniejszej sprawie przedsiębiorcą było [...] Sp. z o.o., a nie skarżący;

2. § 3 ust 1 i ust 2 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. Nr 101, poz. 1090).

W ramach naruszenia przepisów postępowania wskazano na uchybienie:

1. art. 75, art. 79 i art. 107 §§ 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.),

2. art. 7 i art. 24 § 3 w związku z art. 26 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2010 r. o wyłączenie z postępowania pracownika organu Jolanty Orlińskiej.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1277/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle materiału dowodowego sprawy oraz wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń ocena organu, że przy wykonywaniu przez skarżącego samodzielnej funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii doszło do naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 42 ust. 3 ustawy, zobowiązującego osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii do wykonywania swoich zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy osobie, która naruszyła określony w art. 42 ust. 3 obowiązek wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w dziedzinie geodezji i kartografii z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami może być wymierzona jedna z pięciu kar.

W ocenie WSA w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju precyzyjnie wskazał uchybienia w pracy skarżącego, stanowiące podstawę do uznania, że naruszył on obowiązek dochowania należytej staranności. Chodzi o nieprawidłowe skompletowanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości wynikające stąd, że kompletując operat do właściwego ośrodka, skarżący nie dołączył dokumentacji składającej się na zasób użytkowy oraz przejściowy, a także o wadliwe sporządzenie protokołu granicznego.

Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko, iż Inspektor był uprawniony do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pracy skarżącego, jako osoby wykonującej samodzielne funkcje z zakresu geodezji i kartografii. Do kontroli pracy skarżącego nie miało przy tym zastosowania rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 9 ustawy.

WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym postępowanie dyscyplinarne wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii można wszcząć wyłącznie w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie rozporządzenia.

Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. wynika w szczególności, że:

- reguluje ono w sposób sformalizowany wykonywanie przez poszczególne organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej czynności kontrolnych w odniesieniu do kilku rodzajów jednostek kontrolowanych, tj. urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców,

- przedmiotem kontroli jest całokształt lub część działań danego podmiotu związanych z wykonywaniem czynności z zakresu geodezji i kartografii (cztery rodzaje tej kontroli wymienia § 7 wskazanego rozporządzenia),

- czynności tych dokonuje się w przeważającej części na podstawie planów kontroli (§ 8 wskazanego rozporządzenia),

- chodzi o czynności kontrolne dokonywane co do zasady w siedzibie podmiotu kontrolowanego (§ 10 wskazanego rozporządzenia),

- kontrola ta nie została w sposób bezpośredni powiązana z postępowaniem dyscyplinarnym, aczkolwiek niewątpliwie jej wyniki mogą prowadzić do wszczęcia takiego postępowania.

W ocenie WSA rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. nie można jednakże traktować jako regulującego w sposób wyczerpujący również te kompetencje, które wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje jako rzecznik dyscyplinarny.

Z istoty funkcji rzecznika dyscyplinarnego, polegającej na ujawnianiu przypadków naruszania obowiązków, o których mowa w art. 42 ust. 3 ustawy i inicjowaniu postępowania dyscyplinarnego, wynika w sposób oczywisty obowiązek przeprowadzania wstępnych czynności wyjaśniających, zarówno z urzędu, jak i w reakcji na zgłaszane skargi, czy w związku z działaniami osób uprawnionych wystąpiły okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Powyższe winno być realizowane przede wszystkim w formie oceny prawidłowości dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez osoby uprawnione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie występuje w tym kontekście ryzyko narażenia osoby uprawnionej na arbitralne sankcje w sytuacji, w której, po pierwsze, inspektor jako organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jest w oczywisty sposób organem fachowym, wyspecjalizowanym w zakresie geodezji i kartografii, po drugie, inspektor jest organem wyłącznie inicjującym postępowanie dyscyplinarne, podczas gdy wiążące rozstrzygnięcia w kwestii zasadności zastosowania sankcji dyscyplinarnych podejmuje Główny Geodeta Kraju. Z kolei w postępowaniu przed tym organem osoba uprawniona korzysta ze wszelkich uprawnień i gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego.

W ocenie WSA postępowanie dyscyplinarne zostało prawidłowo oparte o dowody z dokumentów zgromadzonych przez Inspektora. Nie zachodził w związku z powyższym obowiązek przeprowadzania innych dowodów, w szczególności w postaci specjalistycznej opinii, zaś skarżący miał sposobność kilkukrotnego zajęcia stanowiska w sprawie.

Zasadnie również postępowanie dyscyplinarne toczyło się przeciwko skarżącemu, nie zaś spółce prawa handlowego, w ramach której skarżący świadczy usługi z zakresu geodezji i kartografii. Literalne brzmienie art. 11 ustawy wprawdzie nie ogranicza katalogu podmiotów prowadzących działalność gospodarczą wyłącznie do osób fizycznych, niemniej nie może ulegać wątpliwości, że wyłącznie osoby fizyczne mogą posiadać uprawnienia zawodowe. Okoliczność, że skarżący świadczył usługi z zakresu geodezji i kartografii w ramach spółki prawa handlowego nie ma znaczenia z punktu widzenia jego odpowiedzialności dyscyplinarnej. Istotne jest to, że to skarżący posiada uprawnienia zawodowe, o których mowa w art. 43 ustawy.

WSA zauważył również, iż w postępowaniu dyscyplinarnym zasadnie dokonano ocen prawidłowości czynności skarżącego m.in. w świetle Instrukcji Technicznej O-3 "Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej".

Przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązał ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa do określenia w drodze rozporządzenia standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, co nastąpiło rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297). W załączniku do tego aktu o nazwie "Wykaz standardów technicznych" wskazano Instrukcję techniczną "O-3 Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej", wprowadzoną do stosowania zarządzeniem nr 1 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 lutego 1992 r.

Wprawdzie delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. została uchylona z dniem 7 czerwca 2010 r. (art. 23 pkt 9 lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej - Dz. U. Nr 76, poz. 489), a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, niemniej jednak na podstawie art. 35 przywołanej ustawy z dnia 4 marca 2010 r. rozporządzenie zachowało swoją moc. Nadto, nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie obowiązywało w dacie wykonania przez skarżącego pracy geodezyjnej, która była przedmiotem oceny w postępowaniu dyscyplinarnym (lata 2008 i 2009).

Tym samym w okresie wykonywania prac geodezyjnych skarżący miał prawny obowiązek stosowania się do standardów technicznych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999r.

Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia z postępowania pracownika pełniącego funkcję piastuna organu WSA stwierdził, że wniosek w tym przedmiocie skarżący zawarł w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. (data wpływu do organu - 18 lutego 2011 r.). W odpowiedzi organ, w piśmie z dnia 29 marca 2011 r. wskazał, że wyłączenie pracownika jest możliwe wtedy, gdy strona precyzyjnie wskaże podstawę takiego wyłączenia z art. 24 k.p.a. Strona takiej przyczyny jednak nie podała.

Skarżącemu wyjaśniono również, że zapis dotyczący możliwości nałożenia kolejnych kar dyscyplinarnych nie jest przejawem szykanowania, lecz wypełnianiem ustawowego obowiązku informowania o zasadach wymierzania kar w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Stanowisko w tym zakresie pozostało jednak bez odpowiedzi skarżącego.

WSA wskazał także, powołując się na piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż wniosek o wyłączenie pracownika piastującego stanowisko organu jest niedopuszczalny, chociaż dyskusyjna jest forma, w jakiej odmowa powinna być udzielona, zaś nierozstrzygnięcie o nim nie miało żadnego wpływu dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Główny Geodeta Kraju nie musiał rozpoznawać wniosku o wyłączenie pracownika piastującego stanowisko organu od rozpoznania sprawy poprzez wydanie odrębnego orzeczenia w tym przedmiocie. Wystarczające było skierowane do skarżącego pisma z dnia 29 marca 2011 r., informującego o braku podstaw wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez [...].

W środku odwoławczym zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja Głównego Geodety Kraju została wydana z naruszeniem:

a) przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 1b oraz art. 7b ust. 1 pkt 1a,

b) § 3 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii,

c) art. 107 §§ 1 i 3, art. 75 i art. 79 oraz art. 7 i art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż WSA pominął wskazywany przez skarżącego zarówno w skardze jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dowód w postaci pozytywnego protokołu kontroli wykonania pracy przeprowadzonej przez upoważnionego przez starostę Inspektora Kontroli Technicznej.

Z protokołu tego wynika, że praca została wykonana prawidłowo. W analogicznej sprawie, również ze skargi [...], WSA w Warszawie (w takim samym składzie) uznał, że pozytywny protokół kontroli wykonania pracy geodezyjnej powinien być uwzględniony jako dowód w postępowaniu (tak wyrok WSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 953/11).

W zaskarżonej sprawie Sąd pierwszej instancji pominął tę okoliczność, choć ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Całkowicie pominięto podnoszoną przez skarżącego kwestię wadliwości Instrukcji Technicznej O-3, standardu technicznego, naruszenie którego mu zarzucono. Okoliczność, że instrukcja techniczna O-3 jest wadliwa i nie może być stosowana, wyklucza odpowiedzialność skarżącego lub co najmniej usprawiedliwia jego działania, tym bardziej że postępował on zgodnie z warunkami technicznymi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], wydanymi w imieniu Starosty [...] (również organ nadzoru geodezyjnego).

W tym zakresie skarżący dołożył należytej staranności, a zarzuty Głównego Geodety Kraju są nieuzasadnione.

Sąd pominął także (nie rozpatrzył) argument skarżącego, że stosowanie instrukcji O-3 w zakresie kompletowania dokumentacji oraz stosowanie przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. (Dz. U. z 1999 r. nr 45, poz. 453) w tym samym zakresie wzajemnie się wykluczają. Z tych powodów skarżący stosował się do tych przepisów, które są jasne i czytelne, tj. § 19 rozporządzenia.

Powyższe nie zostało wyjaśnione, choć skarżący na to zwracał uwagę.

Nadto w skardze kasacyjnej stwierdzono, iż zgodnie z rozporządzeniem w sprawie rozgraniczenia nieruchomości protokół graniczny stanowi część składową dokumentacji z rozgraniczenia i podlega kontroli organu prowadzącego rozgraniczenie, w tym przypadku Burmistrza Radzymina. To organ dokonuje i dokonał już oceny, czy protokół był wadliwy.

Protokół graniczny nie wchodzi w skład geodezyjnej dokumentacji technicznej i w związku z tym nie podlega kontroli służb geodezyjnych.

Właśnie ta argumentacja skarżącego została uwzględniona przez Głównego Geodetę Kraju i legła u podstaw zmiany decyzji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Tak więc, skoro protokół graniczny nie podlega włączeniu do zasobu geodezyjnego i nie podlega kontroli służb geodezyjnych, argument o wadliwości jego sporządzenia jest bezzasadny i nie może być podstawą do nakładania kary.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem WSA, że rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. nie można traktować jako regulującego w sposób wyczerpujący również kompetencje, które wojewódzki inspektor nadzoru wykonuje jako rzecznik dyscyplinarny. Taka wykładnia prowadzi bowiem do całkowitej dowolności w działaniu wojewódzkiego inspektora, czego wyrazem w niniejszym postępowaniu było wykonanie "Opinii technicznej" przez osoby do tego nieuprawnione i wykorzystanie tej opinii przy formułowaniu zarzutów przeciwko skarżącemu.

Słusznie zatem podnoszono w skardze naruszenie ww. przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Jedyny sformułowany w środku odwoławczym zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten prezentowany jest przy tym na tle trzech istotnych okoliczności.

Pierwsza z nich odnosi się do nieuwzględnienia przez WSA pozytywnego protokołu kontroli wykonania pracy [...] (kontroli dokonał upoważniony przez starostę Inspektor Kontroli Technicznej), którą Główny Geodeta Kraju uznał następnie za wadliwą.

Druga dotyczy podnoszonej w skardze, a nie omówionej przez WSA wadliwości Instrukcji Technicznej O-3, wykonanie zapisów której - przy prowadzeniu prac geodezyjnych - nie jest w ocenie skarżącego możliwe. W ramach tego uchybienia Sądu pierwszej instancji wskazywane jest także pominięcie wytycznych udzielonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], jako niemających jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy.

Trzecia dotyczy niewłaściwego zarzucenia skarżącemu uchybień w protokole granicznym, który nie wchodzi w skład geodezyjnej dokumentacji technicznej, a w związku z tym nie mógł podlegać kontroli służb geodezyjnych i stanowić podstawy faktycznej ukarania.

Tak widziany zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż niniejsza sprawa dotyczy sądowej kontroli postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec geodety uprawnionego [...], nie zaś kontroli prawidłowości wykonania przez niego pracy geodezyjnej, która stanowić będzie (bądź już stanowiła) podstawę działań właściwego organu w ramach stosownej procedury (np. rozgraniczeniowej) lub też materiał nadający się do przyjęcia do zasobu geodezyjnego.

Konieczne jest zatem rozdzielenie sfery prawidłowości działań geodety z punktu widzenia przydatności sporządzonej przez niego pracy geodezyjnej na potrzeby innych postępowań, od prawidłowości wykonania tej pracy z punktu widzenia jej "fachowości" i łączącej się z tym odpowiedzialności dyscyplinarnej, o której mowa w art. 46 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy.

W ocenie NSA to, że praca wykonana przez geodetę stanowiła "element" szerszego postępowania i została w jego ramach oceniona przez uprawniony do tego organ nie oznacza automatycznie, że ewentualne wadliwości, nawet ostatecznie zaakceptowane przez właściwy organ, nie będą mogły stanowić podstawy ukarania w sprawie dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej geodety. Inaczej mówiąc, geodeta uprawniony, wykonując w istocie zawód zaufania publicznego, nie uwolni się od odpowiedzialności dyscyplinarnej z tego tylko powodu, że jego praca została pozytywnie oceniona przez organ administracyjny lub sąd powszechny, bądź że została ostatecznie przyjęta do właściwego zasobu. Nie o to chodzi w postępowaniu dyscyplinarnym. W jego ramach badana jest należyta staranność działania geodety oraz wykonanie powierzonych mu prac zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Należy przez to rozumieć szczególną dbałość jaką geodeta ma prezentować przy wykonywaniu prac, podejmowaniu czynności i pełnieniu funkcji, co winno także przebiegać w zgodzie z obowiązującą go etyką zawodową.

Nie trudno wyobrazić sobie sytuację, iż konkretna praca geodety w sposób obiektywny wykonywana była wadliwie, zaś po dokonaniu poprawek ostatecznie włączono ją do zasobu geodezyjnego. Przyjęcie w takim przypadku stanowiska o braku możliwości badania tych uchybień ze względu na to, że praca została już - po korektach - zaakceptowana przez inny podmiot, uniemożliwiałby jakąkolwiek reakcję organu sprawującego nadzór dyscyplinarny nad geodetą.

NSA w niniejszym składzie nie podziela prezentowanego przez skarżącego zapatrywania. W ocenie Sądu możliwa jest ocena uchybień pracy geodety nawet wówczas, gdy ostatecznie praca ta została pozytywnie zweryfikowana przez właściwy organ. Uznanie danej pracy za prawidłową np. po korektach lub z pominięciem mniej istotnych uchybień, nie oznacza zatem braku kompetencji w ocenie tych uchybień w ramach odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zastrzec oczywiście należy, iż końcowa akceptacja danej pracy (jej pozytywna ocena) dokonana przez właściwy organ musi być również brana pod uwagę w postępowaniu dyscyplinarnym geodety. Stanowisko organu przyjmującego pracę geodety nie jest więc bez znaczenia. Jest ono istotne, niemniej jednak nie wyłącza samo przez się możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, jeżeli zaakceptowana praca geodety posiada wady powstałe z jego winy.

Na marginesie NSA zauważa, iż tak jak w każdej pracy, tak i w pracy geodety może dochodzić do błędów lub pomyłek. Jest to rzecz oczywista. Niemniej jednak natężenie występujących błędów, a w szczególności ich zawiniony charakter może (a nawet powinno) być badane w ramach odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Za zasadne NSA uznaje natomiast stanowisko skarżącego o niedostatecznym odniesieniu się przez WSA i organ do kwestii wskazywanych wadliwości Instrukcji Technicznej O-3. Skarżący ma rację, iż instrukcja ta w wielu miejscach była przestarzała, czy wręcz niewykonalna. Niemniej jednak to nie za niezastosowanie się do tej instrukcji ostatecznie skarżącego ukarano, a za wadliwości m.in. w protokole granicznym i ugodzie.

Zasadne jest także stanowisko skarżącego o nieodniesieniu się do wytycznych udzielonych geodecie przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (wykaz materiałów do wykorzystania z dnia 10 września 2008 r. - warunki techniczne k. 31 i 31v akt administracyjnych) i ich wpływu na zakres i prawidłowość wykonanych przez niego prac. Zdaniem NSA, jeżeli organ odpowiedzialny za dany zasób geodezyjny określa geodecie uprawnionemu jak należy skompletować przygotowywany operat, to okoliczność powyższa, co do zasady, nie może pozostać bez znaczenia dla sprawy. Nie jest więc prawidłowe wskazywanie, jak uczynił to Główny Geodeta Kraju, iż wytyczne takie nie są źródłem prawa, a zatem nie mają żadnego znaczenia. Choć niewątpliwie nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak określają obowiązującą praktykę w zakresie geodezji, a ta z kolei rzutuje na kwestię zawinienia geodety, badaną w ramach toczącego się postępowania dyscyplinarnego.

Nieustosunkowanie się jednakże do powoływanej Instrukcji Technicznej O-3 oraz wytycznych udzielonych geodecie przez ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem - jak wspomniano - podstawą ostatecznego ukarania były uchybienia m.in. w protokole granicznym i ugodzie.

W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.