Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 265/08 w sprawie ze skargi M.P.K.-L. Spółki z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od M.P.K.-L. Spółki z o.o. w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt III SA/Lu 265/08, po rozpoznaniu skargi M. – L. spółki z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Starosty Ś. przez Wicestarostę z dnia [...] marca 2008r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Starosta Ś. odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – Ś. przez K. M. spółce z o.o. w L. (dalej: M. lub skarżąca). Starosta Ś. stwierdził - w oparciu o analizę sytuacji rynkowej 2006-2007 r., przedłożony przez M. proponowany rozkład jazdy, prowadzony monitoring oraz spostrzeżenia z kontroli funkcjonowania komunikacji autobusowej przeprowadzonej w okresie od 16 stycznia do 11 marca 2008 r. - że dotychczasowi przewoźnicy zaspakajają potrzeby przewozowe, proponowany przez M. rozkład jazdy może doprowadzić do destabilizacji tego rynku, stąd też wprowadzenie nowego przewoźnika będzie stanowiło zagrożenie dla istniejących linii regularnych. Zauważył, że możliwości przepustowe ulic Ś. są ograniczone, a pojemność zatok autobusowych niewielka. Wprowadzenie nowego przewoźnika stanowiłoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powołując się na art. 22 a) ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), Starosta Ś. zasięgnął opinii Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych w Ś., zgodnie z którą zwiększenie częstotliwości kursowania autobusów stworzy zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zagrozi ekonomicznej opłacalności działalności dotychczasowych przewoźników. Odnosząc się do oferty M. w zakresie dostosowania autobusów do przewozu osób niepełnosprawnych oraz ceny biletów, organ I instancji uznał, że M. nie zaproponowało korzystniejszych warunków przewozu osób od tych, jakie świadczą inni przewoźnicy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 22 a) ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., poprzez niewskazanie zagrożeń dla już istniejących linii regularnych oraz art. 22 a) ust. 6 u.t.d., poprzez zasięgnięcie opinii Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych w Ś. Podważył również twierdzenia organu pierwszej instancji, iż nie gwarantuje korzystniejszych warunków przewozu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu zażalenia M., postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że organ I instancji wykazał, że proponowana nowa regularna linia komunikacyjna relacji L. – Ś. przez K. będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W ocenie organu zwiększenie częstotliwość kursowania autobusów spowodowałoby wydatne zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w 2007 r. odnotowano 18 kolizji z udziałem autobusów), trudności z pomieszczeniem ruchu na ulicach Ś., trudności z parkowaniem autobusów oczekujących na odjazd oraz stanowić będzie zagrożenie dla rentowności już istniejących linii regularnych.

W ocenie SKO zasięgnięcie opinii Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych w Ś. nie jest prawnie zabronione. Organ odwoławczy stwierdził jednak, wbrew twierdzeniu organu I instancji, że ww. opinia nie jest opinią wyrażoną w trybie art. 22 a) ust. 6 u.t.d., a Stowarzyszenie nie jest organizacją konsumentów. SKO podkreśliło jednocześnie, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Odnośnie twierdzeń M. o korzystniejszych warunkach przewozu organ odwoławczy podniósł, że strona - mimo wezwania – nie przedłożyła dodatkowych dowodów i wyjaśnień w tym zakresie.

WSA w L. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienia obu organów orzekających w sprawie dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kluczowe znaczenie ma ustalenie przedmiotu stanowiska, które przedstawia organ uzgadniający. Powołując wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r. V SA 2699/96 WSA podniósł, że jeżeli przepis prawa materialnego wymaga wyrażenie stanowiska, to nie może ono dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego.

Według WSA do organu uzgadniającego należy ocena okoliczności opisanych w art. 22 a) ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d., takich jak sprawdzenie czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpływa na aktualny stan transportu w danym regionie.

Sąd podniósł, że uzgodnienie jest wiążące dla organu wydającego decyzję i stwierdził, że dla prawidłowego wydania postanowienia na podstawie art. 22 a) ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., nie wystarczy samo powołanie treści tego przepisu oraz twierdzenie organu, że okoliczności tam wymienione zaistniały. Niezbędne jest wykazanie dowodami, że okoliczności, na które organ się powołuje rzeczywiście zaistniały. Zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzana przez Starostę Ś. analiza sytuacji rynkowej nie uwzględniła wszystkich ustawowych elementów wynikających z treści art. 22 a) ust. 5 u.t.d., dotyczyła tylko napełnienia autobusów, regularności kursowania i czystości autobusów. Konkluzją kontroli było stwierdzenie przez organ I instancji, iż zapełnienie autobusów w sąsiedztwie proponowanych przez M. kursów było małe, w związku z tym wprowadzenie dodatkowych kursów może destabilizować aktualny rynek przewozów autobusowych i stwarzać innym przewoźnikom gorsze warunki ekonomiczne.

Sąd I instancji uznał, że organy powołując się na zagrożenie rentowności przewozów na wskazanej linii, nie wyjaśniły dlaczego tak uważają i jakie czynniki poza ekonomicznymi mogą mieć na to wpływ. Ponadto WSA zauważył, że nie poddano również analizie kwestii dostosowania aktualnie oferowanego przez przewoźników taboru autobusowego do potrzeb konsumentów, ich wygody, bezpieczeństwa w czasie jazdy. Organ drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do proponowanego przez skarżącego zapewnienia kursowania na planowanej trasie autobusów niskopodłogowych, przystosowanych do przewozu osób niepełnosprawnych, jak również nie odniósł się do proponowanych przez M. cen biletów i możliwości wykorzystaniach ich powtórnie na linii miejskiej.

Sąd I instancji zauważył, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę przy wykonywaniu analizy sytuacji rynkowej, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz perspektywicznych inwestycji, które zostały rozpoczęte (budowa portu lotniczego, Sądu Rejonowego, Prokuratury Rejonowej). Nie odniosły się więc do tego, czy inwestycje te doprowadzą do zmiany natężenia przewozu podróżnych na proponowanej przez skarżącego trasie.

WSA w L. wskazał, że organ uzgadniając wydanie zezwolenia na regularne przewozy osobowe, powinien kierować się interesem społeczności lokalnej i uwzględniać jej zapotrzebowania: na określony rodzaj pojazdów, godziny odjazdów ze Ś., przyjazdów z L., częstotliwość kursowania tych pojazdów oraz trasę ich przejazdu z uwzględnieniem nowo powstałych osiedli mieszkaniowych, nowych szkół i obiektów użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie miały powyższego na uwadze wydając zaskarżone postanowienie.

WSA zgodził się ze skarżącym, iż brakuje opinii organizacji konsumentów na temat nowo proponowanego połączenia. Według Sądu pierwszej instancji nie ma przeszkód by organ uzgadniający miał na uwadze przy rozpoznawaniu tego typu spraw opinie mieszkańców wypowiadane na stronie internetowej forum Ś. Podzielił również pogląd, iż twierdzenie organów obu instancji, że wprowadzenie dodatkowych pojazdów spowoduje ograniczenie przepustowości ś. ulic, w tym pojemności zatok autobusowych, co doprowadzi do zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, nie jest poparte żadnymi dowodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniami, że zagrożenie dla istniejących już linii i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stanowić będzie bliskość czasowa podjeżdżających autobusów (odjazdy co 3 minuty). Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że autobusy kursują planowo, a takie założenie wyklucza "nałożenia" się autobusów w jednym czasie i przebywanie w zatoce autobusowej ponad niezbędny czas na wysadzanie i wsiadanie pasażerów. WSA w L. zauważył, że w aktach sprawy nie ma dowodu, iż w zatokach autobusowych przebywa jednocześnie po kilka autobusów i nie mieszczą się one w pasie tych zatok.

Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały oceny proponowanej nowej regularnej linii komunikacyjnej w zakresie dotyczącym cen proponowanych przez wnioskodawcę, w porównaniu z cenami stosowanymi przez innych przewoźników na tej linii. Uwzględnienie potrzeb społecznych w ocenianiu tej okoliczności, zdaniem Sądu pierwszej instancji, powinno polegać na porównaniu cen na trasie L. – Ś. z cenami na innych trasach.

WSA w L. stwierdził, że ustalenie, czy zachodzi wymienione w art. 22 a) ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. "zagrożenie dla innych linii regularnych" należy do Starosty Ś., a nie do innych, konkurencyjnych przewoźników. Powinno być oparte na danych ujawnionych w trakcie postępowania, na analizie sytuacji rynkowej oraz na analizie potrzeb społecznych, a nie na autorytatywnej opinii Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych w Ś. dotyczącej w istocie dopuszczenia do lokalnego rynku przewozowego dodatkowych kursów konkurencyjnego przewoźnika.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaniechanie przez organy orzekające w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością postanowienia w tym zakresie. Sąd uznał za zasadne twierdzenia skarżącej, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a., gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sąd I instancji wskazał, że organ uzgadniający ponownie rozpoznając wniosek przeprowadzi prawidłowe postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzi analizę sytuacji rynkowej z uwzględnieniem ustawowych przesłanek, wymienionych w art. 22 a) ust. 5 u.t.d., ustosunkuje się do propozycji skarżącej co do rodzaju autobusów obsługujących proponowaną linię komunikacyjną, a także proponowanych cen biletów na tej linii oraz uzyska stanowiska organizacji konsumenckich co do wprowadzenia nowego przewoźnika na linii komunikacyjnej Ś. – K. – L.

Według WSA niepodjęcie przez organy orzekające powyższych czynności, zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mogących mieć wpływ na rozstrzygniecie, uniemożliwiło dokonanie oceny czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone, stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wnosząc o uchylenie w całości wyroku WSA w L. i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w L. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że SKO i organ I instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdy takiego naruszenia nie było;

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że SKO i organ I instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdy takiego naruszenia nie było.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał w znacznym zakresie motywy, jakimi przy wydaniu zaskarżonego wyroku kierował się WSA oraz przytoczył treść przepisów zastosowanych w sprawie.

Z poczynionych wywodów wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie godzi się ze stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji, iż SKO naruszyło art. 22 a) ust. 5 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie wszystkich elementów tego przepisu z naruszeniem art. 7, 77 i 78 k.p.a.

Odnośnie powołanego w wyroku WSA art. 22 a) ust. 5 u.t.d. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że analizę w rozumieniu tego przepisu sporządza organ właściwy do spraw zezwoleń, stąd zarzut, że w uzgodnieniu nie dokonano analizy zgodnie z ww. przepisem uznano za chybiony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że faktem znanym SKO w L. z urzędu jest to, że na terenie Powiatu Ś., a także miasta L., nie działają żadne organizacje konsumentów, u których można by zasięgnąć opinii w sprawie proponowanych zmian na rozpatrywanej linii komunikacyjnej. Dodał również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w zakresie transportu zbiorowego żadnych postanowień.

Zdaniem kasatora wprowadzenie nowego przewoźnika oraz zwiększenie częstotliwości kursowania autobusów spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto, pozytywne uzgodnienie doprowadzi do wprowadzenia na linię komunikacyjną L. – Ś. przez K. monopolisty, a to będzie przejawem niszczącej konkurencji.

Odnosząc się do kwestii zaspokojenia potrzeb przewozowych na ww. linii, kasator podniósł, że nie było żadnych wniosków od pasażerów, aby zwiększyć częstotliwość kursowania na tej linii. Stwierdził również, że nowe inwestycje w Ś., w postaci lotniska, sądu i prokuratury, nie spowodują zwiększenia liczby pasażerów na omawianej linii komunikacyjnej, ponieważ dojazd do tych instytucji nie będzie się odbywał rozpatrywaną linią.

Kasator podniósł także, że zasięgnięcie opinii od Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych w Ś. przez organ I instancji nie było prawnie zabronione, ponieważ był on organem uzgadniającym a nie organem wydającym zezwolenie na wykonywanie przewozów na planowanej linii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej (poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się).

Odnosząc się do podstaw skargi kasacyjnej, sformułowanych w jej petitum, należy wskazać, że objęty zarzutami art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi katalog rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Przepis ten w pkt. 1 lit. a) i lit. c) wskazuje przy tym, że uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia uzasadnione jest w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) jak i w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni tych przepisów.

Odrębną kwestią jest zaś to, czy w okolicznościach sprawy WSA zasadnie stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Ocena powyższego wymaga przypomnienia, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. kasator wiązał z prawidłowym rozumieniem art. 22 a) ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, zaś zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dotyczył niewłaściwego - według SKO - uznania, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 7, 77 i 78 § 1 k.p.a.

Oparcie skargi kasacyjnej na tak sformułowanych zarzutach uzasadnia zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wyrokiem tym WSA uchylił postanowienie SKO w L, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Ś., którym odmówiono uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wnioskowanego przez M. spółkę z o.o. w L.

Poza sporem kontrolowane postanowienia zostały wydane na podstawie art. 106 k.p.a., regulującego kwestie proceduralne współdziałania organów. Nie ulega też wątpliwości, że podstawę materialnoprawną współdziałania w przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d. Zgodnie z nim rozpoznanie przez marszałka województwa wniosku o wydanie ww. zezwolenia - na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, niewykraczających poza obszar województwa - wymaga uzgodnienia ze starostą właściwym ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Przepis ten jednoznacznie wprowadza zatem obligatoryjne współdziałanie organów w nim wymienionych.

Tak ukształtowany - materialnie i procesowo - obowiązek współdziałania oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Nadto obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem celem wyrażenia swej opinii, zaś organ, do kompetencji którego należy załatwienie sprawy co do istoty, nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie lecz musi czynić to za pomocą innego organu.

Brak jednak wyraźnych wskazań co do tego, na podstawie jakich norm prawa materialnego uzgodnienia mają być poczynione.

Zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. - objętego zarzutami skargi kasacyjnej - jest, że to organ uprawniony do wydania decyzji zobowiązany jest w oparciu o normy prawa materialnego ocenić jakie okoliczności są istotne dla załatwienia sprawy i dokonać stosownych ustaleń. Dla potrzeb niniejszej sprawy rozstrzygnięcia wymaga zaś, w jakim zakresie kompetencje te przechodzą na organ, od stanowiska którego uzależnione jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie o tym, jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22 a) ust. 1 u.t.d.

Zgodnie z nim organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1(w tym marszałek województwa): 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji; 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Przyjąć trzeba, że badanie okoliczności określonych w przytoczonym art. 22 a) ust.1 pkt 1 i 2 u.t.d. winno następować pod kątem danych, jakie zgodnie z art. 20 ust. 1 u.t.d. określa się w wydawanym zezwoleniu oraz w zestawieniu z informacjami wynikającymi z załączników do rozpoznawanego wniosku - wskazanych art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten obliguje wnioskodawcę do dołączenia: 1) proponowanego rozkład jazdy - uwzględniającego przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; 2) schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami; 3) potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi; 4) zobowiązania do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach; 5) cennika; 6) wykazu pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy. Dane te muszą podlegać wnikliwej ocenie, służą bowiem do określenia w zezwoleniu - stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy - warunków wykonywania przewozu (pkt 1), przebiegu trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów (pkt 2); miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób (pkt 3) jak i do przyjęcia obowiązującego rozkładu jazdy, jako załącznika do zezwolenia (art. 22 ust. 1a).

Niewątpliwie zatem powyższe przepisy stanowią podstawę do określenia jakie okoliczności są istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty przez organ uprawniony do wydania w tej sprawie i wskazują zakres koniecznych ustaleń.

W konsekwencji zaś wprowadzenia obowiązku uzgodnienia - przed wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d.) - to organ "uzgadniający" staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie ww. art. 22 a) ust. 1 u.t.d. w świetle warunków na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.).

Niewątpliwie, zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a., organ współdziałający, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, celem dokonania tej oceny może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to nie może jednak wykraczać poza ramy uprawnień tego organu, wskazane wyżej.

Zgodzić bowiem należy się z poglądem, że uzgodnienie nie może dotyczyć dowolnych spraw, związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. W ocenie składu orzekającego NSA dodać nadto trzeba, że postępowanie wyjaśniające i dokonywane po jego przeprowadzeniu uzgodnienie nie może dotyczyć kwestii należących do wyłącznej kompetencji organu rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Rozważenia wymaga zatem, czy tego rodzaju uprawnień dotyczy powoływany przez WSA art., 22 a) ust. 5 u.t.d., odsyłający do regulacji zawartej ust. 3 tego artykułu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 22 a) ust. 3 podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego (lub zmiany) zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Przepisy u.t.d. określają przy tym organ uprawniony do przeprowadzenia tej analizy (art. 22 a) ust. 3 i 7), wskazują okoliczności, jakie przy przeprowadzaniu tej analizy należy wziąć pod uwagę (art. 22 a) ust. 5 i 6).

Według składu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną dokonywanie analizy sytuacji rynkowej, o której mowa w ww. art. 22 a) ust. 3 u.t.d., jak i ocena okoliczności analizą tą objętych należy do wyłącznych uprawnień organu orzekającego decyzją w przedmiocie wydania zezwolenia. Tym samym uprawnienia te nie "przechodzą" na organ współdziałający. Organ uzgadniający nie jest zatem przy wyrażaniu swego stanowiska władny oceniać czy wydanie wnioskowanego zezwolenia jest uzasadnione w świetle okoliczności wymienionych art. 22 ust. 5 pkt 1- 4 u.t.d.,

Przemawiają za tym przedstawiane poniżej względy.

Otóż przede wszystkim ww. art. 22 a) ust. 5 u.t.d. wyraźnie stanowi o obowiązku uwzględnienia okoliczności opisanych w pkt 1-4 - takich jak: dostosowanie istniejącej komunikacji (w tym rodzaju pojazdów godzin odjazdów, częstotliwości kursów) do potrzeb społecznych, dotychczasowego wywiązywania się z realizacji przewozów i stosowanych taryf przez przewoźników posiadających już zezwolenia, przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych, planu zagospodarowania przestrzennego - w "analizie", o której mowa w art. 22 a) ust. 3 u.t.d., tzn. w analizie sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Nie ulega przy tym wątpliwości, że analizę tę przeprowadza organ "właściwy do spraw zezwoleń".

Ponadto przy przeprowadzeniu tej analizy - o czym stanowi art. 22 a) ust. 6 u.t.d. - organ w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych (lub zmienianych) zezwoleń zasięga opinii od organizacji konsumentów. Nie do przyjęcia jest zaś konstrukcja, według której organ zobowiązany do dokonania uzgodnień w tym celu zobowiązany byłby do zasięgnięcia opinii.

Skoro więc analiza sytuacji rynkowej - przewidziana art. 22 a) ust. 3 u.t.d. - leży w gestii organu merytorycznie rozstrzygającego sprawę co do jej istoty i wpływ na nią może mieć opinia organizacji konsumentów - to tym samym okoliczności uwzględniane w tej analizie nie mogą być przedmiotem ustaleń organu uzgadniającego i nie podlegają ocenie przez ten organ.

Za przyjęciem, że organ uzgadniający nie jest uprawniony do analizowania sytuacji rynkowej - z uwzględnieniem m.in. potrzeb społecznych, przewidywanych zmian natężenia przewozu podróżnych czy planów zagospodarowania przestrzennego, jak i zasięgania opinii od organizacji konsumentów - dodatkowo przemawia regulacja, zgodnie z którą analizy przepisem tym przewidziane przeprowadzane są co najmniej raz w roku. (art. 22 a) ust. 5). Przeprowadzanie analiz nie jest zatem uzależniane od toczących się postępowań administracyjnych. Nie są one dokonywane dla potrzeb indywidualnej, uzgadnianej sprawy.

Powyższe stwierdzenia uzasadnia też doniosłość stanowiska zajmowanego przez organ współdziałający w sprawach z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym. Użyte w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) u.t.d. sformułowanie "w uzgodnieniu" wskazuje mianowicie, że z mocy ww. przepisu stanowisko wyrażone przez organ współdziałający ma charakter wiążący. Z uwagi na taki ciężar gatunkowy "uzgodnienia" trudno przyjąć, by stanowisko organu uzgadniającego w zakresie decydowania o zasadności wniosku o wydanie zezwolenia mogło całkowicie kształtować treść rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego przez stronę żądania.

Gdyby organ uzgadniający przejmował w pełnym zakresie kompetencje organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (zatem w przedmiocie wydania zezwolenia) w istocie doszłoby do "współdecydowania", tymczasem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d. jednoznacznie wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów.

Ponadto godzi się zauważyć - na co wyżej już wskazano - że stanowisko zajmowane przez organizację konsumentów (art. 22 a) ust. 6 u.t.d.) wyrażane jest w postaci opinii, zatem w formie niewiążącej dla organu uprawnionego do merytorycznego rozpoznania sprawy. Gdyby zaś organ uzgadniający w dokonanym "uzgodnieniu" zaakceptował tę opinię - stanowisko w niej wyrażone stałoby się wiążące przy rozstrzyganiu o istocie sprawy, z naruszeniem postanowień zawartych w art. 22 a) ust. 6 u.t.d.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie można się zatem zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 i 78 § 1 k.p.a. z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, pomijające ustawowe przesłanki wymienione w art. 22 a) ust. 5 u.t.d.

W ocenie NSA stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. z uwagi na przedstawione wyżej uchybienia, wskazuje na wadliwą interpretację ww. przepisu, a w konsekwencji na błędne ustalenie, jakie okoliczności mają istotne znaczenie dla dokonania prawidłowego uzgodnienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, co rzutuje na zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego, jakie w tym przedmiocie może być przeprowadzone.

Ocena okoliczności branych pod uwagę przy przeprowadzaniu przez organ właściwy do spraw zezwoleń analizy sytuacji rynkowej - o której mowa w art. 22 a) ust. 3 u.t.d. - nie mieści się bowiem w zakresie ustaleń, do czynienia których - na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) powołanej ustawy - uprawniony jest organ uzgadniający wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym.

Z tych wszystkich względów podstawy skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.