III OSK 1134/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-12	
Data wpływu	2025-06-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 197/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1465; art. 91 ust. 1, art. 37b ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Narew od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 197/25 w sprawie ze skargi Gminy Narew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet sołtysom 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy Narew kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 197/25 oddalił skargę Gminy Narew (dalej skarżąca lub Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet sołtysom.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Gminy Narew w dniu 30 października 2024 r., na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet sołtysom.

W poszczególnych ustępach § 1 uchwały ustalono, że:

- ust. 1 - sołtysowi Gminy Narew za pełnienie obowiązków sołtysa przysługuje miesięczna, zryczałtowana dieta w wysokości 200 zł;

- ust. 2 - wysokość diety określonej w § 1 ust. 1 ulega zmniejszeniu o 50% za każdorazową nieobecność w danym miesiącu na sesji Rady Gminy oraz w przypadku opuszczenia sesji przez sołtysa przed jej zakończeniem;

- ust. 3 ustalono - w przypadku rozpoczęcia lub zakończenia pełnienia funkcji przez sołtysa w trakcie miesiąca kalendarzowego wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie do okresu pełnienia funkcji sołtysa w danym miesiącu, przyjmując za miesiąc 30 dni;

- ust. 4 - sołtysi pełniący funkcję radnego Rady Gminy Narew poza dietą radnego otrzymują dietę, o której mowa w niniejszej uchwale;

- ust. 5 - sołtys zachowuje prawo do miesięcznego ryczałtu bez potrąceń w przypadku braku w danym miesiącu sesji Rady Gminy.

W § 2-5 uchwały wskazano sposób wypłaty diety, zawarto przepisy międzyczasowe oraz sformułowano obowiązek ogłoszenia uchwały i wskazano, iż datą jej wejścia w życie jest 1 stycznia 2025 r.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 37b ust. 1 u.s.g.

Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W ocenie Sądu żadna z regulacji nie wyklucza obowiązku rady gminy (inaczej: nie zwalnia tego organu) z konieczności kompleksowego, całościowego wypełnienia delegacji ustawowej, jeśli treść upoważnienia wskazuje na oblig w tym zakresie co do całego przedmiotu jaki ma być uregulowany. Wynika to w szczególności z § 119 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zwanej dalej ZTP. A z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej (diety "oraz" zwrot kosztów podróży). Wskazane regulacje ZTP mogą być rozważane w kontekście ewentualnej kwalifikacji – jako istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa – odnośnie podjęcia dwóch różnych uchwał w zakresie zagadnień, które powinny być uregulowane kompleksowo. Zgodzić się należy z Wojewodą, że gdyby Rada Gminy podjęła na sesji 30 października 2024 r. dwie odrębne uchwały: jedną w zakresie diet, drugą w zakresie zwrotu kosztów podróży, a nawet gdyby doszło do tego w innych datach – można by rozważać wystąpienie zaledwie nieistotnego naruszenia prawa odnośnie sposobu wypełnienia delegacji ustawowej z art. 37b ust. 1 u.s.g. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pełnomocnik skarżącej nie wykazał podjęcia (kiedykolwiek) uchwały w sprawie zwrotu kosztów podróży.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treść art. 37b ust. 1 u.s.g. wskazuje, iż kwestia diet oraz zwrotu kosztów podróży powinna zostać kompleksowo uregulowana, najlepiej w jednej uchwale. Zdaniem Sądu ustawodawca położył nacisk na wyczerpującą realizację powinności wydania kompleksowego aktu prawa miejscowego, którego to obowiązku skarżąca w przedmiotowej sprawie nie dopełniła. Jest to naruszenie o charakterze istotnym. Stanowi o znaczącym naruszeniu normy kompetencyjnej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Nie może być inaczej kwalifikowana sytuacja, w której nie jest uregulowane zagadnienie, którego obowiązek uregulowania wynika z treści upoważnienia (por. np. wyrok z 25 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 298/24). Jest to przypadek zaniechania legislacyjnego. Sąd podzielił tym samym stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA powołanym przez Wojewodę (z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5051/21), a także przykładowo w wyroku z 20 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 307/22 (prawomocny) przyznając jednocześnie, że funkcjonują w obrocie prawnym również wyroki prezentujące odmienne stanowisko (np. z 15 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 594/24, nieprawomocny).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że dieta, o której mowa w art. 37b ust. 1 u.s.g., obejmować powinna zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa), natomiast "koszty podróży służbowej" odnoszą się do wydatków ponoszonych w związku z wyjazdami służbowymi mającymi na celu realizację zadań wynikających z pełnionej funkcji. Terminem "dieta" nie można obejmować zwrotu kosztów podróży służbowej (nie można uznać, że gdy rada gminy uregulowała kwestię diety, to objęła nią również zwrot kosztów podróży służbowej). Obie te kwestie powinny znaleźć odrębne uregulowanie (w znaczeniu: powinny być wyszczególnione), jeśli rada skorzysta z uprawnienia wynikającego z ww. przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Narew, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 91 ust. 1 w związku z art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, że odstąpienie od regulacji kwestii "zwrotu kosztów podróży służbowej", o której mowa w przepisie materialnym stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego;

2) art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu identyfikacji spójnika "oraz" jako spójnika koniunkcyjnego w sytuacji, w której prawidłowa interpretacja całej treści przepisu powinna prowadzić do konkluzji, że jest to spójnik o znaczeniu enumeracyjnym, co skutkowałoby potrzebą przyjęcia stanowiska o prawidłowości i dopuszczalności regulacji przyjętej w kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale;

3) art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że spójnik "oraz" użyty w jego treści pełni rolę nadrzędną wobec zwrotu "może" i jego funkcji jako wyznacznika delegacji regulacyjnej, skierowanej do organu stanowiącego gminy, w sytuacji, w której możliwość regulacji określonych w przepisie materii wskazuje sposób wykładni całego przepisu oraz obejmuje również odstępstwo od jej realizacji w określonym zakresie zgodnie z zasadą a maiori ad minus.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę orzeczenia Sądu pierwszej instancji polegającą na jego uchyleniu i rozpoznaniu skargi, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej Gmina wskazała, że w kontekście zdolności procesowej, należy zważyć, że uprawnionym do reprezentowania Gminy w niniejszej sprawie równolegle z Radą Gminy jest Wójt Narwi. Zgodnie z tezą uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Mając na uwadze brak szczególnych okoliczności, nie ma podstaw do przyjęcia konieczności reprezentowania Gminy przez Przewodniczącą Rady Gminy Narew. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone.

Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 4 czerwca 2025 r. Gmina wniosła o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany w ten sposób, że sprecyzowała wniosek nr 2 petitum i wniosła o uchylenie orzeczenia Sądu pierwszej instancji w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy wykładni art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zawarty w tym przepisie zwrot "może" nie oznacza obowiązku, a jedynie możliwość podjęcia w tym zakresie jakiejkolwiek regulacji. Tym samym nie narusza prawa zarówno brak podjęcia uchwały przez radę gminy w zakresie ustanowienia jakichkolwiek zasad przyznawania przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety i zwrotu kosztów podróży służbowej, jak i ustalenie tych zasad w drodze uchwały organu stanowiącego gminy. Taki pogląd prezentowany jest także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1877/23; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt III OSK 670/25) i w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje go.

W związku z tym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że dopuszczalnym było zarówno ustalenie zasad, na jakich przysługuje dieta wraz z zasadami zwrotu kosztów podróży służbowych lub też ustalenie tylko zasad przyznawania diety z pominięciem zasad zwrotu podróży służbowych bądź też zasad, na jakich przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych z pominięciem diety, albo tez nieustalania w ogóle żadnych z tych zasad. Wybór jednej z tych możliwości, w pełni dopuszczalny w oparciu o art. 37b ust. 1 u.s.g. nie może stanowić naruszenia prawa.

Wbrew twierdzeniu organu nadzoru oraz stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można sprowadzić wykładni delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. regulującej jedynie uprawnienie do podjęcia w tym zakresie uchwały do w istocie obowiązku podjęcia uchwał o określonej treści. Taka wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że skoro rada gminy zamierza ustanowić zasady przyznawania diet sołtysom (lub innym przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych) to wówczas obowiązkowo musi także ustalić zasady zwrotu dla osób pełniących takie funkcje kosztów podróży prowadzi do zawężenia konstytucyjnej podstawy samorządu terytorialnego zawartej w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jej treścią ustrój terytorialny oparty o jednostki samorządu terytorialnego zapewnia decentralizację władzy publicznej, a decentralizacja oznacza względną samodzielność w wykonywaniu każdego zadania własnego ustawowo przekazanego samorządowi do wykonywania. Tym samym nawet jeżeli jakiś przepis budzi wątpliwości co do jego wykładni w takim zakresie, że możliwa jest wykładnia ograniczająca zakres samodzielności samorządu lub poszerzająca ten zakres, to wartość konstytucyjna w postaci decentralizacji władzy publicznej na rzecz samorządu nakazuje wybór interpretacji poszerzającej zakres tej samodzielności.

Jak trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie spójnik "oraz" zawarty w art. 37b ust. 1 u.s.g. oznacza tylko wyliczenie zakresu możliwej regulacji w uchwale rady gminy, a nie jej obowiązku. Poprzedza go partykuła "może" odnosząca się do podmiotu zdania zawartego w tym przepisie tj. do rady gminy i mająca w tym zdaniu charakter modyfikujący w zakresie (rodzaju) ograniczającym i osłabiającym. Tym samym partykuła "może" stwarza organowi stanowiącemu tylko uprawnienie, z którego może on skorzystać, ale nie musi i wskazuje dwa zakresy regulacji (regulacja diet i zwrotu kosztów podróży służbowych) które organ ten może, ale nie musi regulować.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje też uzasadnienia w obowiązku łącznego ustalania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy oraz zwrotu kosztów podróży służbowych zawsze wtedy, gdy rada gminy chciałaby (bo to jest tylko jej możliwość) ustanowić według określonych przez siebie zasad jedynie diety dla takich przewodniczących. Poza jedynie możliwością udziału sołtysów jako jednoosobowych organów wykonawczych sołectw w sesjach rady gminy, wykonywanie przez nich swoich mandatów ma miejsce zasadniczo tylko na terenie sołectw. Sołtys nie jest ani pracownikiem administracji samorządowej, ani też podwładnym wójta lub radnych, tym samym ustalanie dla nich obligatoryjnie zwrotu kosztów podróży służbowych związanych z wykonywaniem mandatu ma zasadniczo charakter marginalny. Ponadto w żadnym zakresie nie można uznać, że warunkiem ustalania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy jest jednoczesne ustalania dla nich zwrotu kosztów podróży służbowych. Te dwa zakresy są od siebie niezależne i żaden z nich nie stanowi warunku prawidłowej regulacji kolejnego zakresu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że trafne są zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 37b ust. 1 u.s.g. stosownie do którego rady gmin podejmując dobrowolnie uchwały w sprawie wysokości diet przysługujących przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin obligatoryjnie muszą ustalać także zasady zwrotu kosztów podroży.

Tym samym zasadnie też zarzuca się Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym tej sprawy organ nadzoru trafnie zastosował ww. przepis stwierdzając istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 148 i art. 193 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Gminy Narew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy Narew w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet sołtysom uchylił zaskarżony akt nadzoru. Rada Gminy Narew nie naruszyła prawa podejmując uchwałę w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet należnych sołtysom bez odrębnego ustalania dla nich zasad zwrotu kosztów podróży służbowych.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Podlaskiego zasądzić na rzecz Gminy Narew kwotę 840 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).