Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 531/20 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...] w sprawie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestników postępowania A. G., R. R. oraz J. M. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 531/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. O. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: "organ odwoławczy") z [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie warunków zabudowy, oddalił skargę.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. W dniu [...] maja 2017 r. do organu wpłynął wniosek P. O., następcy prawnego poprzedniego najemcy części budynku, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu i elewacji części budynku, obejmującej wiatrołap, pokój i łazienkę w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w G. na działce nr [...], obręb [...], wykonanej w ramach samowoli budowlanej.

2.2. Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...]. Została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Wobec tego, Prezydent Miasta G., decyzją z [...] czerwca 2017 r. umorzył postępowanie z wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r., uznając, że sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 20/18 uchylił obie te decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

2.3. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji rozbudowy części budynku w zakresie zmiany kształtu dachu i elewacji obejmującej wiatrołap, pokój i łazienkę w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w G. na działce nr [...], obręb [...], wskazując, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

2.4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, a wyznaczony obszar w promieniu 60 m jest wystarczający dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...]. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, spełniająca jednocześnie warunek dostępności z tej samej drogi publicznej. Budynki usytuowane wzdłuż ul. [...] położone są w równej odległości od pasa drogowego, która od krawędzi jezdni do ściany budynków po południowej stronie ul. [...] wynosi 5 m. Ustawa o drogach publicznych określa, że odległość od krawędzi jezdni drogi gminnej powinna wynosić 6 m, lokalizacja obiektu w mniejszej odległości możliwa jest po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Strefa wejściowa analizowanego budynku usytuowana jest natomiast w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. [...], a zatem nie można uznać, że stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy na sąsiednich działkach.

2.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę P. O., wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., prowadzi do ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast niespełnienie choćby jednego z tych warunków zawsze będzie prowadzić do odmowy ich ustalenia. Wobec niespełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, geometrii dachu oraz kontynuacji linii zabudowy zaistniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, o czym słusznie orzekły organy obu instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem prowadzi do sprzeczności z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."). Sąd dodał też, że inwestycja budzi istotne wątpliwości co do zgodności z innymi przepisami odrębnymi, ponieważ budynek znajdujący się w G. przy ul. [...], który rozbudowano o legalizowaną przez skarżącego część, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i podlega z tego tytułu szczególnej ochronie prawnej.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

i) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej oceny materiału dowodowego;

ii) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz wydanie przez Sąd we własnym zakresie oceny merytorycznej, przy jednoczesnym braku niezbędnego materiału dowodowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, wywołanego wniesioną skargą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oceniając zabudowę znajdującego się w granicach obszaru analizowanego budynku przy ul. [...] jedynie na podstawie znajdującej się w aktach sprawy mapy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd nie wskazał na żadne istniejące rozstrzygnięcia, odnoszące się do legalności zabudowy budynku przy ul. [...], a przyjmując, że zabudowa ta jest nielegalna, uznał, że nie może ona stanowić wzorca w zakresie kontynuacji parametrów i wskaźników zabudowy. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie błędnie wyznaczono wielkość obszaru analizowanego, zawężając jego granice do minimum. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brak było podstaw do uznania, że wydanie wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W okresie wytyczenia i budowy budynku przy ul. [...] (pocz. XX w.) przepisy ustawy o drogach publicznych nie obowiązywały. Ocena istnienia sprzeczności z przepisami odrębnymi stanowi naruszenie, tym bardziej że brak jest w sprawie materiału dowodowego potwierdzającego okoliczności przeciwne.

3.2. W piśmie z [...] maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, A. G., R. R. oraz J. M., wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zaniechania wyznaczenia przez organ większego obszaru analizowanego niż minimalny. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie powołano w ogóle przepisu, który na dzień orzekania przez organy regulował kwestię wyznaczania granic obszaru analizowanego. Chodzi tu o § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Przepisem tym nie jest natomiast, powołany w petitum, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podobnie jak wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po drugie, w takiej sytuacji tylko ubocznie trzeba wspomnieć, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jednak umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19, CBOSA).

4.4. W realiach niniejszej sprawy wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmownej była sprzeczność zrealizowanego przedsięwzięcia z art. 43 ust. 1 u.d.p. (w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, w obszarze zabudowy obiekty budowlane mogą być lokalizowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Tymczasem, sporna zabudowa jest zlokalizowana w odległości 3 m od krawędzi jezdni. Ponieważ chodzi tu o okoliczność obiektywną, niepoddającą się wartościowaniu, a ponadto możliwą do jednoznacznego ustalenia w oparciu o znajdujące się w aktach mapy, oceny tej mógł dokonać w sposób wiążący organ prowadzący postępowanie główne. Innymi słowy, w odniesieniu do tej okoliczności nie było potrzeby dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. W sprawie jest przy tym bezsporne, że skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p. W świetle tego przepisu jest zresztą jasne, że przedmiotowa zgoda zarządcy drogi może być udzielona wyłącznie przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy, mamy do czynienia z budową już zrealizowaną. Oczywiście bezzasadne są przy tym zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzające się do twierdzenia, że "w okresie wytyczenia i budowy budynku przy ul. [...] (pocz. XX w.) przepisy ustawy o drogach publicznych nie obowiązywały". Przede wszystkim, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy, również zabudowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), bierze pod uwagę przepisy odrębne obowiązujące w chwili wydawania decyzji, a nie przepisy obowiązujące w chwili popełnienia samowoli budowlanej. W takim przypadku tylko uzupełniająco należy przypomnieć, że według ustaleń organów nadzoru budowlanego, związanych m.in. z przedstawionymi przez skarżącego rachunkami na zakup materiałów budowlanych, przebudowa spornej części budynku miała miejsce w latach 1990-1991 r., czyli w okresie, kiedy obowiązywał już wspominany art. 43 ust. 1 u.d.p. (zob. Dz. U. z 1984 r., Nr 14, poz. 60). W kontekście wniosku dowodowego skarżącego z 3 stycznia 2022 r., należy stwierdzić, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z postępowaniem w sprawie legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, dotyczącej robót budowalnych wykonanych w latach 1990-1991, pozostaje kwestia, czy budynek przy ul. [...] posiadał, w 1944 r., werandę od strony obecnej ul. [...].

4.5. Zasadnie zarzucono natomiast w skardze kasacyjnej, że co najmniej przedwcześnie orzekające organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, przyjęły, że część budynku zlokalizowanego przy ul. [...] została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że adnotacja poczyniona na załączniku mapowym do analizy przez autora tego opracowania, jest tutaj niewystarczająca. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem w sprawie zachodziła, omówiona w punkcie 4.4. uzasadnienia, niezgodność zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego z art. 43 ust. 1 u.d.p. Tym samym nie mogły okazać się skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organy. Nawet bowiem w razie hipotetycznego przyjęcia, że część budynku przy ul. [...] stanowi zabudowę legalną, a co za tym idzie powinna ona być również uwzględniona przy ustalaniu, czy spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie zmienia to faktu, że sporna część budynku przy ul. [...] jest zlokalizowana w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej.

4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

4.7. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania, którzy wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.). Dlatego też w punkcie 2 wyroku oddalono wniosek uczestników postępowania A. G., R. R. oraz J. M. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.