II SAB/Wa 163/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-05	
Data wpływu	2024-03-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Arkadiusz Koziarski.
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120, art. 149 par. 1a, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 4; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Krajowej Rady Bibliotecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Biblioteczną do rozpatrzenia punktów 1-9 wniosku M. G. z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Krajowej Rady Bibliotecznej, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Krajowej Rady Bibliotecznej na rzecz M. G. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
M.G. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Bibliotecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o stwierdzenie, że KRB dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie KRB do udzielenia informacji, nałożenie na KRB grzywny i jeśli to dopuszczalne, to przyznanie jej na rzecz skarżącego, wniósł też o przyznanie od KRB sumy pieniężnej na jego rzecz w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarżący powołując się na art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o "pozbawienie wolności KRB na jeden rok". Zwrócił się też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, że dnia [...] lutego 2024 r. zwrócił się do KRB z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w którym zadał szereg pytań. Dnia [...] lutego 2024 r. otrzymał odpowiedź z KRB, w której na niemal wszystkie pytania odpowiedziano w ten sam sposób i uchylono się od udzielenia informacji publicznej. Podniósł, że z tego względu dnia [...] lutego 2024 r. zwrócił się do KRB z ponownym wnioskiem o udzielenie tych informacji, poprosił o wydanie decyzji administracyjnych. Wskazał, że dnia [...] marca 2024 r. udzielono odpowiedzi, praktycznie takiej samej jak tej z [...] lutego 2024 r. Skarżący stwierdził, że KRB nie podjęła decyzji administracyjnych. W tym zakresie KRB więc dopuściła się bezczynności. Skarżący wskazał m.in., że KRB nie wyraziła wprost odmowy udzielenia informacji publicznej i nie wskazała podstawy prawnej odmowy. Podniósł, że KRB unika odpowiedzi i wskazuje jedynie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący w nawiązaniu do pytań kierowanych do KRB we wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. wskazał, że 1) KRB wskazuje stronę internetową, na której udostępnia informacje o KRB. Podał, że nie znalazł tam odpowiedzi na swoje pytania. 2) KRB twierdzi, że konieczność przeprowadzenia kwerendy (czyli poszukiwań) sprawia, że informacja udzielona po takiej kwerendzie, jest informacją przetworzoną. Kwerenda nie ingeruje ani w formę, ani w treść informacji. Potrzeba przeprowadzenia kwerendy nie jest przesłanką, aby uznać informację za przetworzoną lub przekształconą. Uważa, że KRB, argumentując w ten sposób, uchyla się od udzielenia informacji publicznej. 3) KRB twierdzi, że nie wykazał we wniosku okoliczności wskazujących na to, że udzielenie odpowiedzi jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący wskazał, że nie jest jego obowiązkiem wykazanie, że pytania dotyczące bezpieczeństwa zbiorów bibliotecznych są szczególnie istotne dla interesu publicznego. 4) W przypadku pytań 10 i 11, KRB twierdzi, że są to pytania o poradę prawną. Skarżący nie podzielił tego twierdzenia. Wskazał, że pytał o konkretne słowa przewodniczącego KRB, aby zostały mu wyjaśnione i nie wiązało się to z żadną poradą prawną. 5) W przypadku pytań 12, 13 i 15, choć zmienił redakcję tych pytań, KRB nie udziela na nie odpowiedzi. Podał, że jak przypuszcza, KRB po prostu nie ma wiedzy, o którą skarżący pyta. 6) KRB twierdzi, że odpowiedzi na pytania nr 17, 18 i 19 będzie mogła udzielić po przekazaniu dokumentacji do archiwum. Skarżący nie zgodził się z powyższym. Wskazał, że każdą dokumentację można zmierzyć przed przekazaniem jej do archiwum. Podał, że KRB nie udzieliła odpowiedzi na pytania nr 17, 18 i 19 i nie podała podstawy prawnej odmowy udzielenia tych informacji.

Podniósł, że KRB zachowała terminy administracyjne jeśli chodzi o sam czas dostarczania pism. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku (vide wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12). Podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał pełnych i adekwatnych odpowiedzi na pytania do KRB.

Krajowa Rada Biblioteczna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący otrzymał w dniu [...] marca 2024 r. odpowiedź na wniosek z [...] lutego 2024 r., ponowiony [...] lutego 2024 r. Powołane wnioski nie były jedynymi, które w związku z ujawnieniem kradzieży materiałów bibliotecznych z Biblioteki Uniwersyteckiej w [...] skarżący składał do Krajowej Rady Bibliotecznej. Uprzednie wnioski złożył w dniach [...] grudnia 2023 r. i [...] stycznia 2024 r., za każdym razem otrzymując w odpowiedzi takie informacje, jakimi mógł dysponować organ, do którego kierowane były wnioski. Organ wskazał, że Krajowa Rada Biblioteczna, działająca na podstawie art. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2022 r. poz. 2393) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2012 r. w sprawie organizacji i trybu działania Krajowej Rady Bibliotecznej (Dz.U. poz. 198), jest organem kolegialnym - przy tym organem szczególnym, usytuowanym przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego, lecz obsługiwanym przez Bibliotekę Narodową, o kompetencjach zasadniczo doradczych. Jako taka, nie jest praktycznie w stanie udzielać żądanych informacji w terminach ustawowych, wobec czego informacje są udzielane z upoważnienia, reprezentującego Radę, Przewodniczącego, którym jest aktualnie Dyrektor Biblioteki Narodowej. Zdaniem udzielającego odpowiedzi na wnioski skarżącego, odpowiedzi są przedstawiane nie tylko terminowo, lecz także w granicach prawnej i fizycznej zdolności do ich udzielania, przy czym część przedmiotu wniosku stanowi informacja przetworzona, dotycząca faktów z okresu kilkunastu lat, potrzeba udostępnienia której, wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie została przez skarżącego wykazana, w tym w kontekście zadań i kompetencji Krajowej Rady Bibliotecznej.

Organ wskazał też na równoległe składanie przez skarżącego w materii objętej jego skargą, skarg na bezczynność Krajowej Rady Bibliotecznej w przedmiocie udzielania odpowiedzi na wniosek dotyczący kradzieży w Bibliotece Uniwersyteckiej w [...] w latach 2022-2023, do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2024 r. na Przewodniczącego Krajowej Rady Bibliotecznej, do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2024 r. - ponaglenia Krajowej Rady Bibliotecznej w przedmiocie protokołu ws. Kradzieży w Bibliotece Uniwersyteckiej w [...], do Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2024 r. - ponaglenia Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie skargi na Przewodniczącego Krajowej Rady Bibliotecznej, do Krajowej Rady Bibliotecznej z dnia [...] lutego 2024 r. na Przewodniczącego Krajowej Rady Bibliotecznej. Organ wskazał m.in., że są podstawy, by rozważać, czy nie mogą one być uznane za nadużycie przez skarżącego jego praw procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność Krajowej Rady Bibliotecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna. W sprawie tej, wobec treści skargi, nie było wątpliwości, że dotyczy ona rozpatrzenia tego właśnie wniosku, albowiem skarżący jednoznacznie nawiązywał do jego treści, w tym

do odpowiedzi udzielonych przez organ m.in. na pytania nr 17, 18 i 19, które zawarte zostały we wniosku z dnia [...] lutego 2024 r., a których nie było we wniosku z dnia [...] lutego 2024 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i prezentowany jest także przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk,

M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu

ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,

a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że Krajowa Rada Biblioteczna jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p.

Krajowa Rada Biblioteczna działa zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2022 r. poz. 2393) przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jej działalność regulowana jest też rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2012 r. w sprawie organizacji i trybu działania Krajowej Rady Bibliotecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 198). Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, do zadań Rady należy w szczególności: 1) opiniowanie aktów prawnych dotyczących bibliotek; 2) koordynowanie ogólnokrajowych przedsięwzięć bibliotecznych; 3) stymulowanie rozwoju najważniejszych kierunków polskiego bibliotekarstwa; 4) opiniowanie działań i inicjatyw istotnych dla rozwoju bibliotek; 5) okresowa ocena działalności bibliotek i skuteczności polityki bibliotecznej; 6) przedstawianie opinii w sprawie połączenia bibliotek z instytucją kultury niebędącą biblioteką. W skład Rady powoływani są: dyrektor Biblioteki Narodowej, dyrektor Biblioteki Jagiellońskiej, czterej przedstawiciele bibliotek publicznych wskazani przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, czterej przedstawiciele bibliotek szkolnych, pedagogicznych i naukowych wskazani przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, dwaj przedstawiciele środowisk naukowych wskazani przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki oraz trzej przedstawiciele środowisk bibliotekarskich i twórczych (ust. 3) Członków Rady powołuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na okres pięciu lat (ust. 4).

Krajowa Rada Biblioteczna, działająca przy ministrze właściwym do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, wykonuje ustawowe, przewidziane dla niej zadania publiczne, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Powyższe nie było kwestionowane przez KRB.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1

i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.e u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że informacje żądane w punktach od 1 do 9 wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. stanowią informację publiczną, albowiem odnoszą się jednoznacznie do ustawowej działalności KRB. Wnioskodawca w tych pytaniach żądał udostępnienia informacji: 1) jakie akty prawne opiniowała Rada w latach 2007-2024 dotyczące Biblioteki Uniwersyteckiej w Warszawie (dalej: BUW) i/lub Biblioteki Uniwersyteckiej we Wrocławiu (dalej: BUWr)?, 2) Jakie akty prawne opiniowała Rada w latach 2007-2024 dotyczące bezpieczeństwa zbiorów w bibliotekach? a szczególnie, czy były wśród nich akty prawne dotyczące przeciwdziałania i wykrywania fałszerstw druków bibliotecznych? 3) Proszę o dostarczenie wszelkiej dokumentacji z lat 2007-2024 związanej z oceną Rady co do działalności BUW-u oraz BUWr-u, 4) Proszę o dostarczenie wszelkiej dokumentacji z lat 2007-2024 związanej z oceną Rady co do skuteczności polityki bibliotecznej w zakresie bezpieczeństwa zbiorów w bibliotekach, 5) Proszę o dostarczenie wszelkiej dokumentacji z lat 2007-2024 związanej z oceną Rady co do skuteczności polityki bibliotecznej BUW-u oraz BUWru, 6) Jakie ogólnokrajowe przedsięwzięcia biblioteczne koordynowała Rada w latach 2007-2024 związane z bezpieczeństwem zbiorów w bibliotekach? Na czym polegała koordynacja tych przedsięwzięć przez Radę? a szczególnie, czy w ramach tych przedsięwzięć zajmowano się przeciwdziałaniem i wykrywaniem fałszerstw druków bibliotecznych?, 7) Jakie kierunki rozwoju polskiego bibliotekarstwa stymulowała Rada w latach 2007-2024, które były związane z bezpieczeństwem zbiorów w bibliotekach? W jaki sposób Rada je stymulowała? a szczególnie, czy w ramach tego stymulowania zajmowano się przeciwdziałaniem i wykrywaniem fałszerstw druków bibliotecznych?, 8) Jakie działania i inicjatywy opiniowała Rada w latach 2007-2024, które były związane z bezpieczeństwem zbiorów w bibliotekach? Jakie były te opinie Rady? a szczególnie, czy w ramach tych działań i Inicjatyw zajmowano się przeciwdziałaniem i wykrywaniem fałszerstw druków bibliotecznych?, 9) Jakie działania i inicjatywy opiniowała Rada w latach 2007-2024, które były związane z BUWem i/lub z BUWr-em? Jakie były te opinie Rady?

Wszystkie te pytania wniosku, jak wskazano już wyżej, odnosiły się wprost do poszczególnych zadań KRB ujętych w art. 7 ust. 2 ustawy o bibliotekach. Dotyczyły opiniowania aktów prawnych, koordynowania ogólnokrajowych przedsięwzięć bibliotecznych, stymulowania rozwoju najważniejszych kierunków polskiego bibliotekarstwa, opiniowania działań i inicjatyw, okresowej działalności bibliotek.

Podkreślenia wymaga, że w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 2093/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano już wyżej, zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (v. wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13).

Pytania 1-9 wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. stanowią zatem informację o sprawie publicznej, są bowiem ściśle związane z działalnością podmiotu zobowiązanego.

W sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie w zakresie żądania zawartego w punktach 1-9 wniosku, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia punktów 1-9 wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu tych punktów wniosku na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności we wskazanym zakresie na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej w tych punktach wniosku informacji publicznej w ustawowym terminie

jak również nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Krajowa Rada Biblioteczna w odpowiedzi z dnia [...] marca 2024 r. na wymienione wyżej pytania wniosku poinformowała wnioskodawcę, że "Jak wskazano w odpowiedzi z [...] lutego 2024 roku, wszelkie obecnie dostępne informacje są udostępnione

na stronie bn.org.pl, w szczególności w zakładce Dla Bibliotekarzy – Krajowa

Rada Biblioteczna: https://www.bn.org.pl/dla-bibliotekarzy/krajowa-rada-biblioteczna. Pozostałe wnioskowane informacje wymagają przeprowadzenia kwerendy w dokumentacji Rady i wobec tego są informacjami przetworzonymi, które zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1) Ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku udziela się, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. We wniosku nie wykazano ww. okoliczności."

KRB udzieliła zatem wnioskodawcy informacji, że kwalifikuje żądane informacje jako informacje publiczne przetworzone, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Kwalifikacji wnioskowanej informacji jako przetworzonej dokonuje organ. W takiej sytuacji obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania w wyznaczonym terminie, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego w samym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania powyższego, jeśli uznaje żądane informacje publiczne za informację przetworzoną. Niewykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu informacji przetworzonej lub brak odpowiedzi na wezwanie organu obligują organ do wydania decyzji odmownej (v. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1720/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że w takim przypadku skierowanie zwykłego pisma do wnioskodawcy nie jest właściwą formą załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te określają prawną formę działania organów w trybie u.d.i.p, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., czyli w przypadku, gdy w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawiają jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji

są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej

w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351).

Zdaniem Sądu odpowiedź organu z dnia [...] marca 2024 r. dotycząca punktów 1-9 wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia. Taki sposób formułowania stanowiska organu w odniesieniu do punktów 1-9 wniosku, jak ujęty w piśmie z dnia [...] marca 2024 r., nakazuje przyjąć, że organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia punktów 1-9 wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Raz jeszcze wskazania wymaga, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie k.p.a. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także, poza uzasadnieniem spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a., imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

W odniesieniu do powyższego zakresu skargi Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu punktów 1-9 wniosku nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie 14 dni i choć nie zastosował prawidłowo przepisów u.d.i.p., albowiem nie udostępnił informacji publicznej (nie wykazał w istocie, aby informacje w pełnym zakresie znajdowały się w BIP), jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (nie wezwał też wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanych informacji, uznając je za informacje przetworzone), to sama ta okoliczność nie daje podstaw do przypisania bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktów 1-9 wniosku charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwy sposób zastosowania u.d.i.p. w tym zakresie nie stanowi w tej sprawie przesłanki kwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z treści odpowiedzi KRB z dnia [...] marca 2024 r. do wnioskodawcy nie wynika, aby zmierzano do celowego pozbawienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu brak właściwego zastosowania u.d.i.p. przez organ we wskazanym zakresie, na tym etapie sprawy, nie podlega kwalifikacji jako rażące naruszenie prawa.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, czy przyznania sumy pieniężnej. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu

organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej

w art. 156 § 6.

Wskazania wymaga, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Okoliczności stanu faktycznego nie dają podstaw do zastosowania w tej sprawie tego środka prawnego.

Odnośnie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej wskazania wymaga, że powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

W stanie faktycznym tej sprawy, wobec wszystkich przywołanych już wyżej okoliczności, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu sumy pieniężnej. Z tego względu w zakresie powołanych wyżej żądań skarżącego Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia i skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Rozpatrując skargę w pozostałym zakresie, dotyczącym zarzutu bezczynności w rozpatrzeniu pozostałych punktów wniosku z dnia [...] lutego 2024 r., tj. punktów 10-19 Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Żądania te sformułowane zostały przez wnioskodawcę następująco: 10) W dostarczonym mi fragmencie protokołu jest mowa o tym, że w podobnych przypadkach, jak kradzież w BUW-ie, informowanie o kradzieży innych dyrektorów dużych bibliotek historycznych jest standardem. Proszę o udzielenie mi informacji: Z czego wynika ten standard? Jaka jest jego podstawa prawna? A może jest to nieunormowany w żaden sposób tzw. "dobry obyczaj"?, 11) W dostarczonym mi fragmencie protokołu jest mowa o tym, że jest standardem, aby wycenę zbiorów bibliotecznych przeprowadzili pracownicy merytoryczni, czyli pracownicy gabinetu zbiorów XIX wieku w BUW. Proszę o udzielenie mi informacji: z czego wynika ten standard? Jaka jest jego podstawa prawna? A może jest to nieunormowany w żaden sposób tzw. "dobry obyczaj"?, 12) Czy - według wiedzy KRB - procedura w BUW-ie w 2022 i 2023 roku, do czasu wykrycia kradzieży, była taka, że zbiory wypożyczane przez czytelnika, w ogóle nie przechodziły przez ręce pracowników gabinetu XIX wieku? Były przekazywane bezpośrednio z magazynu do czytelni i z powrotem?, 13) Czy - według wiedzy KRB - gabinet zbiorów XIX wieku w BUW-ie był odpowiedzialny za kontrolę zbiorów w latach 2022-2023? Czy w czasie tych kontroli sprawdzano także druki, które, jak się później okazało, zostały zastąpione falsyfikatami?, 14) Na końcu dostarczonego mi fragmentu, napisano, że BU W mimo zaproszeń nie przystąpił do NZB. Proszę o dostarczenie mi dokumentacji na temat tych zaproszeń. Kto zapraszał BUW do NZB, ile razy i kiedy? Jeśli nie mogą Państwo dostarczyć pism do BUW, ani odpowiedzi od BUW, to proszę o podanie dat, kiedy BUW "zapraszano do NZB" i dat, kiedy BUW odmawiał. Jakie argumenty miał BUW przeciwko przystąpieniu do NZB? 15) Czy - według wiedzy KRB - biblioteki centralne innych krajów Unii Europejskiej, a szczególnie sąsiednich wobec Polski, zostały powiadomione o kradzieży w Polsce i ew. o kradzieżach w Estonii, Łotwie, Litwie i Francji?, 16) Proszę o dostarczenie mi kolejnych protokołów Rady dotyczących kradzieży w BUW-ie, jeśli je sporządzono, 17) Proszę o podanie oszacowanej wartości ile metrów bieżących (mb) liczy cała papierowa dokumentacja dotycząca działalności KRB, 18) Proszę o podanie oszacowanej wartości ile megabajtów (MB) liczy cała elektroniczna dokumentacja dotycząca działalności KRB,19) Proszę o podanie oszacowanej wartości ile plików liczy cała elektroniczna dokumentacja dotycząca działalności KRB.

W świetle treści postawionych przez wnioskodawcę do KRB pytań podkreślenia raz jeszcze wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

Nie stanowi natomiast żądania udostępnienia informacji publicznej żądanie wyjaśnienia treści przedstawionych już wcześniej dokumentów, żądanie wskazania "podstawy prawnej" użytego w protokole zwrotu: standard, dobry obyczaj, wyjaśniania, z czego dany standard, na który organ wskazywał w protokole wynika, czy pytania o wiedzę członków KRB, w tym także w zakresie procedur funkcjonujących w innych instytucjach.

W literaturze wskazuje się, że "w kategorii informacji publicznej nie mieści się (...) ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 6 u.d.i.p.).

W ocenie Sądu pytania wniosku od 10 do 19 nie wskazują żadnych konkretnych żądanych dokumentów związanych z wykonywaniem ustawowych zadań, czy konkretnych działań organu, w związku z tym nie mogą być traktowane jak żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ wskazywał zresztą w odpowiedzi z dnia [...] marca 2024 r. na fakt udzielenia już wcześniej (pismem z dnia [...] lutego 2024 r.) tych informacji, którymi dysponował, tj. m.in. w zakresie odpowiedzi na pytanie 14. W odpowiedzi zaś z dnia [...] marca 2024 r. wskazał, że innych informacji dotyczących kwestii wymienionych w pytaniu 14, nie ma. Dodatkowo jedynie wskazania wymaga, że orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie stanowią też żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej pytania z żądaniami oszacowania wartości dokumentacji organu w metrach bieżących, megabajtach, podania ilości plików posiadanej dokumentacji. Szczegóły techniczne funkcjonowania, działalności organu, nie stanowią informacji o sprawie publicznej, nie stanowią danych publicznych. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych zamierzeń, czy działań.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, jednakże z wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi wynikać, że dotyczy on konkretnej informacji dotyczącej działalności. Wskazanie żądanych informacji co do faktów, istniejących dokumentów dotyczących działalności, musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budził wątpliwości zakres żądania wnioskodawcy. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy. W konsekwencji tego organ nie ma możliwości popaść w bezczynność w jego rozpatrzeniu.

Brak jest w świetle powyższego podstaw do zakwalifikowania treści pytań 10-19 jako żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji nie można w powyższym zakresie zarzucić organowi bezczynności na gruncie u.d.i.p.

Nadto, w sprawie tej organ w ustawowym terminie wystosował do wnioskodawcy pisemną odpowiedź. Sąd stwierdził, że skarga we wskazanym wyżej zakresie nie podlega uwzględnieniu. Jednocześnie wskazania wymaga, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy stosowanie przepisów karnych u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach sądowych, jak w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.