Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 487/09 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że Starosta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., przyznał A. L. prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej o łącznej powierzchni 2,47 ha na działkach nr 200/1, 200/2, 201 i 225/1 obręb M. Na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] A. L. wraz z małżonką w dniu [...] grudnia 2008 r. darowali swojemu synowi – T. L. - wymienione działki. W związku z tym Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Następnie T. L. wniósł o przeniesienie na niego prawa ojca – A. L. - do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Po rozpatrzeniu wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2009 r. rozpatrzył złożony wniosek negatywnie.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wzięło pod uwagę, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią art. 7 ust. 6a i art. 11 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Z ich wykładni językowej organ wywiódł, iż w przypadku przeniesienia prawa własności nieruchomości objętej uprawą leśną w drodze darowizny brak jest podstaw do przeniesienia na nabywcę (obdarowanego) prawa do ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Również wykładnia funkcjonalna nie daje podstaw do wywodzenia uprawnienia skarżącego do przejęcia prawa do ekwiwalentu.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. T. L.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji przyjął, powołując się na prawidłowo według Sądu powołaną przez organy podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz orzecznictwo NSA, że przejście uprawnień publicznoprawnych jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi przepis prawa, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepisy art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ograniczyły następstwo prawne wyłącznie do następstwa prawnego z tytułu sprzedaży gruntu. Artykuł 11 ust. 1 tej ustawy dokonał rozszerzenia na następstwo prawne z tytułu spadkobrania. Takie ograniczenie spowodowało, że Sąd I instancji uznał za niedopuszczalne rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne następstwa prawnego (w niniejszej sprawie na darowiznę). W konsekwencji organy, które w myśl art. 6 k.p.a. działają na podstawie i w granicach prawa były zobowiązane do wydania decyzji o zaskarżonej treści. Wobec powyższego WSA, po zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji, orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazując, że zaskarżony wyrok narusza prawo, podał, że w jego ocenie "stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób nie budzący zasadniczych wątpliwości, a naruszenia prawa i jego uzasadnionych interesów Skarżący dopatruje się w interpretacji przepisów. W ocenie skarżącego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, a także zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., zgodnie z treścią którego: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie wobec treścią którego: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". W dalszej części skargi kasacyjnej T. L. przedstawił stanowisko, iż zasadne w sprawie jest dokonanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą, przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania obejmują nie tylko podmioty, które weszły w sytuację prawną dotyczącą właścicieli gruntów przeznaczonych do zalesiania w drodze sprzedaży lub spadkobrania, ale również następców prawnych z umowy darowizny. Tylko taka wykładnia jest zgodna z założeniami i celami ustawy, albowiem nabycie własności gruntu zarówno w drodze umowy sprzedaży, jak i w drodze darowizny wywołuje taki sam skutek prawny. Wobec powyższego doszło w sprawie do złamania zasady równości wobec prawa, ze względu na niedopuszczalne prawne różnicowanie sytuacji obywateli, wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych.

Na wstępie należy zauważyć, że mimo zarzucanego naruszenia przez organy art. 7 k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, na czym naruszenie tego przepisu postępowania miałoby polegać. Jednocześnie wprost zaznacza, że ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Z powyższych okoliczności wynika, że w istocie ustalenia faktyczne dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały przez kasatora zakwestionowane. Stanowią zatem podstawę do rozważań nad zastosowanymi w sprawie przepisami prawa materialnego. Z zasady zawartej w art. 7 k.p.a. wynika m.in. obowiązek organu administracji publicznej do samokontroli przestrzegania prawa. Organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.). Nie można skutecznie zarzucać naruszenia art. 7 k.p.a. w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaakceptował zaskarżoną decyzję, będącą wynikiem działań orzekających w sprawie organów, podejmowanych w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Przechodząc do zarzutów z podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy zaznaczyć, że następstwo prawne do nabycia uprawnień publicznoprawnych nie może być interpretowane rozszerzająco. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1012/06, podstawy do przyznania uprawnień publicznoprawnych regulują przepisy prawa materialnego, w tym następstwa prawnego w zakresie uprawnień publicznoprawnych. Generalną regułą obowiązującą w przepisach prawa administracyjnego jest reguła osobistego charakteru uprawnień publicznoprawnych, a zatem z natury rzeczy uprawnienia publicznoprawne nie przechodzą na następców prawnych. Przejście uprawnień publicznoprawnych jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi przepis prawa, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 7 ust. 6a ustawy z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), który stanowi "W przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej". Następnie zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przepisy art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ograniczyły następstwo prawne wyłącznie do następstwa prawnego z tytułu sprzedaży gruntu oraz miał na uwadze, że art. 11 ust. 1 omawianej ustawy dokonał rozszerzenia na następstwo prawne z tytułu spadkobrania. Dodać należy, że także w piśmiennictwie wyrażono pogląd, iż darowizna gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, nie jest podstawą przeniesienia na obdarowanego przez starostę w drodze decyzji administracyjnej prawa do ekwiwalentu (por. C. Kociński: Skutki prawne darowizny w świetle art. 7 ust. 6a ustawy o przekazaniu gruntów rolnych do zalesiania, w: NZS 2009/2/24).

Takie, przewidziane wprost w ustawie, ograniczenie następstwa prawnego do nabycia uprawnienia publicznoprawnego powoduje, że niedopuszczalne jest rozszerzenie, w drodze wykładni celowościowej, następstwa prawnego na inne tytuły cywilnoprawne. Skoro jednocześnie z tytułu cywilnoprawnego nie można wyprowadzać prawa do uprawnień publicznoprawnych, nie można z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyprowadzać naruszenia w zaskarżonym wyroku konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Nie może być uznane za skuteczne odwoływanie się do stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zawartego w piśmie z dnia 10 lipca 2006 r., chociażby z tego powodu, że nie wskazuje się w nim konkretnych orzeczeń sądów administracyjnych oraz, że zostało ono sporządzone przed wydaniem powołanego wyżej wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2007 r.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.