II SA/Gd 555/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-12	
Data wpływu	2019-09-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 5 ust. 2 zd. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z dnia 18 lipca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A z siedzibą kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Stowarzyszenie (zwane dalej skarżącym) wnioskiem z 11 kwietnia 2019 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciło się do Dyrektora Publicznej Szkoły o udostępnienie na adres e-mail informacji publicznej dotyczącej podania wynagrodzenia wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r., każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole z podziałem na przedmiot nauczania/staż pracy/wymiar godzin pracy.

Decyzją z 10 czerwca 2019 r. Dyrektor Publicznej Szkoły (określany dalej jako Dyrektor), odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji. Przedmiotowa decyzja z powodu uchybień proceduralnych została uchylona w całości przez Prezydenta Miasta decyzją z 3 lipca 2019 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dyrektor rozpoznając na nowo sprawę decyzją z 18 lipca 2019 r., powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej: u.d.i.p.), odmówił ponownie skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji.

W ocenie Dyrektora wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie w zakresie udostępnienia imion i nazwisk oraz wysokości wypłaconego wynagrodzenia, jakie otrzymali nauczyciele szkoły w marcu 2019 r. z uwagi na prywatność osób fizycznych, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie kwestionując uprawnienia wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej oraz tego, że zakres wniosku dotyczy informacji publicznej Dyrektor zaznaczył, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom. Wskazał przy tym, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne (art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1600 ze zm., dalej k.k.), mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Dyrektor wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera samodzielnej, własnej definicji funkcjonariusza publicznego. Przy interpretacji tego pojęcia należy zatem posiłkować się definicją zawartą w innych aktach prawnych. Jedna z definicji pojęcia funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 k.k. W świetle tego przepisu funkcjonariuszem publicznym jest: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, poseł, senator, radny, poseł do Parlamentu Europejskiego, sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie, pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Inna definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.). Zgodnie z tą definicją, funkcjonariuszem publicznym jest osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Zdaniem Dyrektora, czytając literalnie treść obu definicji trudno byłoby zakwalifikować nauczyciela jako funkcjonariusza publicznego.

Ponadto, Dyrektor zauważył, że z uwagi na treść z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm., dalej u.KN), nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w k.k. Wobec cytowanego przepisu nauczyciel nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, inaczej nie byłoby potrzeby takiego formułowania wspomnianego przepisu w ustawie Karta Nauczyciela. W ocenie Dyrektora można też wnioskować, że gdyby intencją ustawodawcy było zakwalifikowanie nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych to rozszerzyłby on definicję przewidzianą w art. 115 § 13 k.k., a nie jedynie ograniczył się do objęcia nauczycieli analogiczną ochroną. Podsumowując Dyrektor przyjął, że nie ma podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych, a tym samym brak jest podstaw do udostępniania ich danych osobowych w trybie dostępu do informacji publicznej.

Dalej analizując wniosek Dyrektor wskazał, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi bowiem art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości jej zarobków) stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności. Prywatność człowieka obejmuje bowiem zdarzenia związane z jego życiem, w tym także z sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Prawo do prywatności należy natomiast do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 k.c. obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego i jako takie podlega prawnej ochronie.

Ponadto Dyrektor zaznaczył, że dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L2016.119.1, dalej RODO). Informacja o wysokości zarobków oznaczonej z imienia i nazwiska osoby fizycznej, a więc dotycząca jej statusu materialnego, jest zatem informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim. Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne, których prywatność, w tym wynagrodzenie, nie jest objęta ww. ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dyrektor wywiódł, że wskazany w art. 4 ust. 1 RODO katalog pojęciowy ma charakter otwarty. Co do zasady rola tego wyliczenia sprowadza się wyłącznie do wskazania pewnego modelu, w oparciu o który wszelkie informacje mogą podlegać ocenie z punktu widzenia pojęcia danych osobowych m. in. przy uwzględnieniu czynników określających ekonomiczną tożsamość osoby fizycznej. Oznacza to, że informacje o charakterze majątkowym stanowią dane osobowe, które pozostają w relacji z życiem prywatnym i rodzinnym danej osoby. Natomiast pracodawca zgodnie z treścią art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.) jest zobowiązany do poszanowania godności i innych dóbr pracownika. Dobrem pracownika jest prawo do prywatności pracownika, obejmująca również prawo do zachowania w tajemnicy informacji o wysokości wynagrodzenia. Natomiast ujawnienie informacji o wynagrodzeniu oznacza naruszenie dóbr osobistych pracownika gwarantowanej w 47 i w art. 51 ust. 1 Konstytucji. Stanowisko to podziela Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93 (OSNC 1994, nr 1, poz. 2), że "ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c."

Decyzją z 21 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Prezydent Miasta uznał, że Dyrektor, po wystąpieniu do nauczycieli Szkoły z wnioskiem o wyrażenie zgody na udostępnienie wnioskowanych informacji, zasadnie odmówił ich udostępnienia powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie wnioskowanej informacji bez zgody zainteresowanych mogłoby stanowić naruszenie ich dóbr osobistych w rozumieniu kodeksu cywilnego. Pracodawca zaś ma obowiązek zachowania w tajemnicy wynagrodzenia pracowników. Konsekwencją ujawnienia przez pracodawcę informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika (nauczyciela), bez jego zgody, jest naruszenie dobra osobistego pracownika (co zostało potwierdzone uchwałą składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., IPZP 28/93).

Prezydent podkreślił, że dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w rozporządzeniu RODO. Informacja o wysokości zarobków oznaczonej z imienia i nazwiska osoby fizycznej, a więc dotycząca jej statusu materialnego, jest zatem informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim. Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne, których prywatność, w tym wynagrodzenie, nie jest objęta ochroną z art. 5 ust. 2. Funkcjonariuszem publicznym, jak słusznie wskazał Dyrektor, jest osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Czytając literalnie treść obu definicji trudno byłoby zakwalifikować nauczyciela jako funkcjonariusza publicznego.

Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor słusznie zauważył, że identyfikacja osoby może nastąpić nie tylko w przypadku podania imienia i nazwiska. Do identyfikacji może dojść bowiem, także poprzez wskazanie informacji, które pozwolą na identyfikację osoby fizycznej w sposób pośredni np. jeśli jest jeden logopeda w danej szkole czy miejscowości to podanie informacji o tym nauczycielu poprzez wskazanie na jego specjalizację będzie prowadzić do jego identyfikacji.

Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że zgodnie z art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w k.k., z kolei ust. 2 stanowi, że organ prowadzący szkołę i dyrektor szkoły są obowiązani z urzędu występować w obronie nauczyciela, gdy ustalone dla nauczyciela uprawnienia zostaną naruszone.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1-2 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.i.p., art. 86 rozporządzenia RODO, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przekonania, że wnioskowana informacja podlega ochronie danych osobowych, co uzasadnia zastosowanie przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej.

Zdaniem skarżącego, zignorowane zostały przez orzekające w sprawie organy wyroki sądów administracyjnych przywołane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, z których jasno wynika, że nauczyciel jest traktowany jako osoba pełniąca funkcje publiczne. Samo oświadczenie nauczycieli, zgodnie z którym chcą oni korzystać z ochrony prywatności, nie może decydować o nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, ponieważ w sprawie nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dane nauczycieli mogą więc podlegać identyfikacji. Na udostępnienie informacji publicznej nie wpływają również przepisy RODO, do czego szeroko odniósł się skarżący na poprzednich etapach postępowania, a organy pominęły tę argumentacje milczeniem.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z argumentacją w niej zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Kontroli w niniejszej sprawie, pod względem legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy, podlegała decyzja Prezydenta Miasta utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Szkoły odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji w zakresie imion i nazwisk oraz wysokości wypłaconego wynagrodzenia jakie otrzymali nauczyciele szkoły w marcu 2019 r. z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy, wymiar godzin pracy z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Dyrektor Szkoły, będącej szkołą publiczną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., dalej: P.o.), prowadzonym przez Gminę, jest organem władzy publicznej, a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto Prezydent Miasta był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 P.o. wynika, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, nadzór nad ich działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (por. wyroki NSA: z 9 października 2012 r., sygn. I OSK 1755/12, z 25 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 248/12, postanowienie NSA z 18 grudnia 2914 r., I OW 186/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, które zapadły wprawdzie na tle stosowania ustawy o systemie oświaty, jednakże argumentacja w nich zawarta jest aktualna również na gruncie P.o.).

Nie ulega również wątpliwości, że informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły podstawowej stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, w konsekwencji należy uznać ją za informację o majątku publicznym, która zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. jest informacją publiczną. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14, LEX nr 2032802).

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia tej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że :

- prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze),

- ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

Zasadniczo sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że nauczyciele szkoły nie są funkcjonariuszami publicznymi i w tym zakresie argumentacja organów jest prawidłowa. Zauważyć jednak należy, że organy nie dokonały analizy, czy w rozpatrywanej sprawie nie należy przyjąć, że nauczyciele szkoły są osobami pełniącymi funkcje publiczne i w tym kontekście nie przysługuje im ochrona prywatności. Zdaniem sądu, istota sprawy wymaga rozważenia, czy nauczyciele szkoły są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a już sam brak takiej analizy w skarżonych rozstrzygnięciach skutkować winien wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, że katalog z art. 115 § 13 k.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w orzecznictwie NSA i SN np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, Monitor Prawniczy 2015, nr 5), pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Odwołać się również należy do wyroku NSA z 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14 (LEX nr 2082609), w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Właśnie takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 P.o. system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 u.KN - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w kodeksie karnym.

Sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, w tym również nauczycieli szkół podstawowych, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2016 r., IV SAB/Gl 62/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 105/17, wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA w Łodzi z 5 lipca 2017 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., IV SA/Wr 20/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu za przyjęciem, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia także to, że zgodnie z art. art. 69 ust. 1 P.o. w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 P.o. skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie. Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 P.o. do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki. Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 P.o. rada pedagogiczna opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Z kwestiach nieobjętych treścią art. 70 ust. 2 P.o. warto zwrócić uwagę na jeszcze inne kompetencje rady, obejmujące opiniowanie: 1) dopuszczenia do użytku w danej szkole programu wychowania przedszkolnego lub programu nauczania (art. 22a ust. 2 ustawy o systemie oświaty); 2) uchwalania szkolnych programów wychowawczo-profilaktycznych w szkołach, gdzie nie tworzy się rad rodziców (art. 84 ust. 4 w zw. z art. 26 P.o.); 3) spraw dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły (art. 63 ust. 12 P.o.) oraz obsady innych stanowisk kierowniczych w szkole (art. 64 ust. 1 i 3 P.o.); 4) aktu założycielskiego zespołu szkół (art. 91 ust. 5 P.o.); 5) spraw dotyczących stypendiów szkolnych (art. 90g ust. 7, 10 i 11 ustawy o systemie oświaty).

Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, mimo, iż nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty, którego elementem są zgodnie z art. 2 pkt 2a P.o. szkoły podstawowe. Nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Pozwala to uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p.

Dlatego konieczne jest rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie w/w wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).

Nie można też podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji są przepisy RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Powołane przez Dyrektora przepisy RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej. Te kwestie regulują bowiem przepisy u.d.i.p. Słusznie skarżący wskazywał w skardze na postanowienia art. 86 RODO, zgodnie z którymi – dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii Europejskiej lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia.

Powyższe potwierdza wprost możliwość udostępnienia danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w trybie dostępu do informacji publicznej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i w sytuacji niestwierdzenia innych przeszkód prawnych, niż wskazane w zaskarżonej decyzji, udzieli skarżącemu informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r., każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy, wymiar godzin pracy.

W konsekwencji sąd uznał, że organy z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji zawartych w jego wniosku z 11 kwietnia 2019 r., co uzasadniło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).