Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Wójtem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o umieszczenie A.P. w placówce całodobowego pobytu postanawia: wskazać Prezydenta W. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. (data wpływu [...] lipca 2021 r.) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., działając z upoważnienia Prezydenta W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Wójtem Gminy K. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o umieszczenie A.P. w placówce całodobowego pobytu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] listopada 2020 r. Szpital Specjalistyczny im. [...] we W. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o wskazanie placówki całodobowego pobytu dla A.P. (dalej też "strona"). Pismem z [...] listopada 2020 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w K. (dalej "OPS") przekazał przedmiotowy wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej "MOPS"). W dniu [...] grudnia 2020 r. MOPS uzyskał informację, że strona przebywa w Powiatowym Zespole Szpitali Szpitala w [...]. W dniu [...] grudnia 2020 r. MOPS po ustaleniu, że A.P. jest osobą bezdomną, nieprzebywającą na terenie gminy W. odesłał przedmiotowy wniosek do OPS. Pismem z [...] grudnia 2020 r. OPS ponownie odesłał wniosek do MOPS informując, że w dalszym ciągu uważa się organem niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy.

Organ podniósł, że z poczynionych ustaleń wynika, iż A.P. posiada miejsce zameldowania na pobyt stały w [...] na terenie gminy K., zaś na terenie gminy W. nie posiadał nigdy zameldowania na pobyt stały bądź czasowy. Przed pobytem w Szpitalu przebywał tymczasowo w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] we W., który to lokal należał do jego konkubiny. Wskazano również, że strona nie ma możliwości powrotu do wskazanego lokalu, co wynika z pism OPS z [...] listopada 2020 r. oraz z [...] grudnia 2020 r., tym samym należało uznać go za osobę bezdomną. W ocenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. kwestia skierowania do domu pomocy społecznej na podstawie art. 54 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej "u.p.s.") w kontekście art. 101 u.p.s. oznacza, że nie jest możliwe skierowanie do domu pomocy społecznej osoby bezdomnej przez gminę miejsca pobytu.

W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wskazał, iż właściwość miejscowa organu winna być ustalona na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ podniósł, że A.P. od 1989 r. nie mieszka w K. W czerwcu 1989 r. ożenił się i mieszkał w [...], po roku rozwiódł się. Pracował i mieszkał poza stałym miejscem zameldowania. Od ok. 2005 r. mieszkał we W. i wynajmował mieszkanie na ul. [...]. Pobierał rentę i jednocześnie pracował jako ochroniarz. Od ok 2010 r. zamieszkał z E.K. w mieszkaniu położonym we W. przy ul. [...]. Organ podniósł, że prawdopodobnie przez cały ten okres konkubina upoważniona była do pobierania świadczenia rentowego A.P. i pobierała je również w czasie, gdy przebywał on w szpitalu. Wskazano również, że A.P. pracował i mieszkał we Wrocławiu, tam też był leczony (dokumentacja z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" s.c.), miał swojego lekarza rodzinnego. W K. nie płacił podatków ani należności za śmieci, zaś świadczenia rentowe i korespondencja z ZUS we W. przekazywana była na adres W., ul. [...]. Organ wskazał, że A.P. został przywieziony do Szpitala Specjalistycznego im. [...] we W. z ww. mieszkania położonego we W. i należącego do jego konkubiny.

W związku z powyższym w ocenie organu, centrum życiowe A.P. znajdowało się we W.. W mieszkaniu przy ul. [...] pozostały jego rzeczy, w związku z tym nie zerwał on związku z tym miejscem. W ocenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., z tych okoliczności nie można wywodzić, że A.P. jest osobą bezdomną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem W. a Wójtem Gminy K. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku o umieszczenie A.P. w placówce całodobowego pobytu.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na podstawie art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jedynie w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.).

Podnieść również należy, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Innymi słowy, miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. W orzecznictwie wskazuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest zatem miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 lipca 2021 r., sygn. akt I OW 211/20, 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OW 95/21, 11 marca 2021 r., sygn. akt I OW 228/20, 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OW 110/20, CBOIS). Czym innym jest natomiast zameldowanie, do którego odwołują się oba pozostające w sporze organy administracyjne. Mianowicie jest ono aktem administracyjnym, który potwierdza okoliczność stałego zamieszkania w danej miejscowości i ułatwia ustalenie, ale nie przesądza o miejscu zamieszkania. Nie jest z nim związane domniemanie, że określa ono miejsce zamieszkania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 212/05).

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić, czy A.P. uznać można za osobę bezdomną.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 u.p.s. za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Z akt sprawy wynika, że A.P. zameldowany jest na pobyt stały w K., [...]. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika natomiast jednoznacznie czy ma możliwość zamieszkania w ww. lokalu czy też nie. Niemniej z oświadczenia siostry A.P. – M.S. z [...] sierpnia 2021 r. wynika, iż jej brat od 30 lat nie mieszka we wskazanym lokalu. Oświadczyła ona również, że od ok. 2005 r. zamieszkiwał we W., początkowo przy ul. [...], następnie u swojej konkubiny przy ul. [...]. Fakt ten potwierdza pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] września 2021 r. M.S. oświadczyła również, że na adres konkubiny A.P. kierowana była wszelka jego korespondencja oraz świadczenia z ZUS, co potwierdza pismo z ZUS z [...] sierpnia 2021 r. Z akt przedmiotowej sprawy wynika zatem, iż centrum życiowe A.P. koncentrowało się we W. – od wielu lat mieszkał i pracował w tym mieście, miał swojego lekarza rodzinnego, wszelka jego korespondencja kierowana była na adresy W. Ponadto A.P. do Szpitala Specjalistycznego im. [...] we W. przywieziony został z mieszkania położonego we W. a należącego do jego konkubiny.

W związku z powyższym brak jest możliwości uznania A.P. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Tym samym, zgodzić się należy z Wójtem Gminy K., iż z niemożliwości bądź nawet nieustaleniu możliwości powrotu A.P. do aktualnego miejsca zamieszkania nie można wywodzić uznania go za osobę bezdomną. Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż do momentu umieszczenia A.P. w Szpitalu, to we W. koncentrowały się ważne dla niego sprawy życiowe, w tym też mieście od wielu lat przebywał na stałe, a zatem uznać należy, że było to również jego miejsce zamieszkania – w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. i art. 25 k.c.

Z tych też względów, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w sprawie należało uznać Prezydenta W.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.