Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 96/23 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 96/23, po rozpoznaniu skargi A. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego, w punkcie 1. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy z wniosku A. A. z 12 sierpnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na B. i C. D. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej A. A. sumę pieniężną w kwocie 1 000 złotych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 12 sierpnia 2019 r. A. A. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021 m.in. na dzieci: B. D. i C. D.

Z uwagi na fakt, że – jak wynikało z wniosku – ojciec dzieci, tj. D. D., przebywa na terenie Niemiec, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (powoływany dalej również jako "GOPS") przekazał sprawę do Wojewody Pomorskiego, na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.; Dz. U. z 2022 r. poz. 1597 ze zm. – stan prawny na dzień pozostawienia wniosku bez rozpoznania), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W dniu 5 października 2020 r. GOPS w X. przesłał Wojewodzie dokumentację dostarczoną przez skarżącą w postaci pisma instytucji niemieckiej zawierającego informację o odmowie przyznania prawa do świadczeń na dzieci B. D. i C. D. przez instytucję zagraniczną.

Wezwaniem z 18 stycznia 2021 r. Wojewoda Pomorski zobowiązał skarżącą do przekazania informacji o wszystkich okresach pobytu poza granicami ojca dzieci wskazując, że w ankiecie koordynacyjnej wskazany został rok 2019 jako zakończenie zatrudnienia w Niemczech, bez podania dokładnej daty.

W odpowiedzi skarżąca w piśmie z 30 stycznia 2021 r. podała, że D. D. przebywa na ternie Niemiec od 1988 r. do dnia obecnego.

W dniu 8 czerwca 2021 r. Wojewoda Pomorski wystosował do niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na elektronicznym formularzu "wniosek o ustalenie właściwości", wnioskując w nim o udzielenie informacji.

W piśmie z 11 października 2021 r. skierowanym do GOPS w X., Wojewoda Pomorski wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w myśl art. 16 ust. 1 i 4 u.p.p.w.d.

Jednocześnie, 11 października 2021 r. Wojewoda Pomorski ponaglił właściwą instytucję niemiecką do udzielenia odpowiedzi na wniosek z 8 czerwca 2021 r. oraz zawiesił postępowanie wskazując, że dalsze prowadzenie tego postępowania uzależnione jest od uzyskania informacji od niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych.

W korespondencji z 4 listopada 2021 r. niemiecka instytucja udzieliła informacji dotyczących wniosków składanych przez D. D.

Pismem z 14 listopada 2022 r. A. A. została wezwana do dostarczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczeń za granicą na dzieci C. D. i B. D., pod rygorem pozostawienia złożonego przez skarżącą wniosku bez rozpatrzenia. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie, pomimo jej dwukrotnego awizowania, nie została przez skarżącą odebrana, w związku z tym uznano ją za skutecznie doręczoną.

Postanowieniem z 21 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski podjął zawieszone postępowanie, a następnie pismem z tej samej daty pozostawił wniosek bez rozpoznania w związku z "nieuzupełnieniem braków w wymaganym terminie".

W dniu 20 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z 12 sierpnia 2019 r. W skardze podniosła, że Wojewoda Pomorski nie wydał decyzji w sprawie z jej wniosku, bezzasadnie pozostawiając go bez rozpoznania, pomimo, że przedłożyła ona wszystkie wymagane dokumenty. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie prowadzi z ojcem dzieci wspólnego gospodarstwa domowego i jest matką samotnie wychowującą dzieci.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania wynika z niedostarczenia przez skarżącą żądanych dokumentów, a także jest wynikiem współpracy z właściwą instytucją niemiecką, która ze względu na niedostarczenie przez skarżącą dodatkowych dokumentów, pozostawiła sprawę bez rozpoznania.

Wojewoda wskazał, że pomimo obowiązku współpracy z właściwą instytucją zajmującą się świadczeniami rodzinnymi w Niemczech, skarżąca nie przekazała żądanych informacji, to Niemcy nie mogły procedować wniosku, a Wojewoda, po potwierdzeniu tych okoliczności przez stronę niemiecką, był zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co wynika z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 284, s. 1 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 987/2009" oraz art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 2004 Nr 166, str. 1 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 883/2004".

Jak podkreślił organ, strona nie ma możliwości wyboru kraju, z którego chciałaby otrzymywać świadczenia, gdyż jest to uregulowane odpowiednimi przepisami. W pierwszej kolejności, świadczenia przyznawane są z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności - z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej - na podstawie miejsca zamieszkania (art. 68 rozporządzenia nr 883/04).

Zdaniem Wojewody, dopiero w sytuacji, gdyby kraj pierwszy do wypłaty świadczenia odmówił na podstawie decyzji przyznania świadczenia, np. ze względu na przesłanki istniejące w wewnętrznych przepisach krajowych, Polska jako kraj drugi, mogłaby przyznać świadczenie w pełnej wysokości w formie dodatku dyferencyjnego. Z tego względu, w ocenie organu, zasadne było wezwanie strony do nadesłania decyzji z niemieckiej instytucji właściwej, gdyż tylko otrzymanie decyzji odmownej mogłoby skutkować przyznaniem w Polsce świadczeń wnioskodawczyni.

Zdaniem Wojewody, to wnioskodawczyni powinna być adresatką decyzji odmawiających przyznania prawa do "świadczeń rodzinnych" przez instytucję niemiecką. Wojewoda wyjaśnił, że dysponuje decyzjami odmawiającymi przyznania "świadczeń rodzinnych" ojcu dzieci w Niemczech, jak również zaświadczeniem z instytucji niemieckiej o niepobieraniu świadczeń w tym kraju. Ponadto, w aktach znajduje się informacja o pozostawieniu wniosków skarżącej bez rozpoznania w związku z niedostarczeniem brakujących dokumentów, o które była wzywana przez niemiecką instytucję właściwą 26 sierpnia 2021 r. Tym samym, pozostawienie przedmiotowych wniosków bez rozpoznania było uzasadnione.

W piśmie procesowym z 26 czerwca 2023 r. skarżąca poinformowała, że nigdy nie była wnioskodawczynią o "rodzinne" w Niemczech. Wniosek taki złożył ojciec dzieci bez udziału skarżącej, która nie miała wiedzy o konieczności korespondowania z urzędem niemieckim. Skarżąca wskazała, że dzieci znajdują się pod jej opieką, ona je wychowuje, zamieszkując w Polsce na stałe (ojciec dzieci nie bierze udziału w ich wychowaniu). Odnosząc się do zarzutu braku współpracy z organem niemieckim, skarżąca wskazała, że w żadnym piśmie z Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego nie została poinformowana, że powinna ubiegać się o świadczenia rodzinne w Niemczech.

W ocenie Sądu I instancji, wniesiona skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że po ustaleniu, że ojciec dzieci przebywa w Niemczech, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w X. prawidłowo przekazał wniosek skarżącej Wojewodzie Pomorskiemu. Następnie, Wojewoda Pomorski zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d. ustalił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zatem był zobowiązany do uwzględnienia unijnych przepisów dotyczących określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie w sytuacji kolizji dwóch systemów zabezpieczenia społecznego, tj. przepisów rozporządzenia nr 883/2004, a także przepisów rozporządzenia nr 987/2009. Z tego względu Wojewoda po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powinien w pierwszej kolejności ustalić, któremu państwu należy się pierwszeństwo w załatwieniu wniosku skarżącej, a następnie wdrożyć odpowiednią procedurę, z których każda wymaga podjęcia odpowiednich aktów przez Wojewodę. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie Wojewody Pomorskiego, po ustaleniu że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie odpowiadało wymogom opisanym w przepisach.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda ustalił, które Państwo (Polska czy Niemcy) ma pierwszeństwo w załatwieniu wniosku skarżącej. Niewątpliwie, 8 czerwca 2021 r. Wojewoda wystosował do niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych tzw. "wniosek o ustalenie właściwości", który, jak wynika z jego treści, miał na celu ustalenie, które państwo ma pierwszeństwo do rozpoznania wniosku skarżącej. Niemiecka instytucja udzieliła odpowiedzi 4 listopada 2021 r., w której mowa o tym, że w sierpniu 2018 r. D. D. złożył wniosek o wypłatę niemieckich świadczeń rodzinnych, jednakże odmówiono mu ich wypłaty ze względu na niezamieszkiwanie wspólnie z dziećmi, a ponadto, że "wypłata zasiłku rodzinnego została odrzucona od lutego 2018 r., ponieważ nie złożono brakujących dokumentów aplikacyjnych". Na tej podstawie Wojewoda wywodzi, że wniosek skarżącej pozostawiono bez rozpoznania, z uwagi na niedostarczenie przez nią brakujących dokumentów. Tymczasem, Sąd I instancji zauważył, że skarżąca po pierwsze zaprzecza aby taki wniosek złożyła, po drugie, z tłumaczenia pisma z 4 listopada 2021 r. nie wynika, aby jej wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia z powodu niedostarczenia brakujących dokumentów, tylko wskazuje się na brak dokumentów aplikacyjnych. Sąd I instancji uznał więc, że twierdzenie Wojewody nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w aktach sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda wdrożył jakąkolwiek procedurę wynikającą czy to z uznania się za państwo mające pierwszeństwo w rozpoznaniu wniosku skarżącej, czy też za państwo, które takiego pierwszeństwa nie ma. W aktach sprawy nie ma dowodów na podjęcie przez Wojewodę działań, które wynikają z przepisów rozporządzeń nr 883/2004 i nr 987/2009, dowodów wskazujących, że Wojewoda przekazał wniosek skarżącej do rozpoznania instytucji niemieckiej, jak i wskazujących, że załatwił wniosek skarżącej.

Sąd I instancji uznał, że wystosowane do skarżącej przez Wojewodę pismo z 14 listopada 2002 r. z wezwaniem do dostarczenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, decyzji przyznającej lub odmawiającej świadczeń za granicą na dzieci (B. D. i C. D.), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie było wystarczające do uznania, że organ załatwił wniosek skarżącej. Zastosowany przez Wojewodę w powyższym wezwaniu rygor pozostawienia wniosku o przyznanie świadczenia bez rozpoznania, został przewidziany (w zakresie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego) jedynie w art. 19 u.p.p.w.d. Tymczasem, decyzje, do nadesłania których Wojewoda wezwał skarżącą, nie stanowią dokumentów, które należy złożyć wraz z wnioskiem. Ich brak nie świadczy o złożeniu nieprawidłowo wypełnionego wniosku. Przepis art. 13 u.p.p.w.d. w sposób wyczerpujący określa wymogi formalne wniosku, jak i załączniki, które powinien zawierać wniosek. W przepisie tym nie zostały wyodrębnione decyzje, których nadesłania domaga się Wojewoda od skarżącej.

Nadto, jak zauważył Sąd I instancji, w świetle art. 68 rozporządzenia nr 883/2004, brak jest podstaw do uznania, aby decyzje, których żądał Wojewoda od skarżącej mogły posłużyć do ustalenia pierwszeństwa Państwa co do rozpoznania wniosku skarżącej, jak i aby były potrzebne w dalszej procedurze rozpoznawania wniosku. Z kolei, pismo z 4 listopada 2021 r., w którym instytucja niemiecka przekazała informacje, wskazujące wysokość zasiłków rodzinnych przyznawanych w Niemczech, to dane niezbędne do ustalenia, czy w sprawie należy przyznać dodatek deferencyjny.

Dalej, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 987/2009, to instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne do ustanowienia oraz określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, Wojewoda w sposób nieuprawniony oczekiwał od skarżącej wystąpienia do instytucji niemieckiej o przyznanie jej świadczeń, uzależniając przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego według prawa polskiego od przedłożenia przez nią decyzji odmawiającej jej przyznania takiego świadczenia przez instytucję niemiecką. To rolą instytucji polskich i niemieckich jest wyjaśnienie między sobą, która z nich jest zobowiązana do wypłaty świadczenia zgodnie z zasadą pierwszeństwa. W razie ustalenia, że zgodnie z tą zasadą to instytucja niemiecka jest zobowiązana do wypłaty świadczenia, Wojewoda powinien wniosek skarżącej przekazać tej instytucji (art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 60 ust. 3 rozporządzenia nr 987/2009) i to ten wniosek będzie podstawą do wypłacenia jej świadczenia. Obowiązek ustalenia pierwszeństwa ciąży zatem na wojewodzie i nie może być przerzucany na stronę wnioskującą o przyznanie świadczenia, a do tego prowadzi stanowisko Wojewody Pomorskiego.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z 12 sierpnia 2019 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 na syna B. D. i córkę C. D.

Wojewoda Pomorski nie podjął stosownych działań i nie załatwił wniosku skarżącej w żadnej z przewidzianych przepisami prawa formie, zarówno w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w terminach wynikających z przepisów powołanych rozporządzeń. Nadto, Wojewoda nie zastosował art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Dlatego też, w punkcie 1. wyroku, Sąd I instancji zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Kierując się jednocześnie wymogiem określonym w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda Pomorski, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2. wyroku.

Sąd I instancji, dokonując oceny w powyższym zakresie, uwzględnił nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia bądź braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek skarżącej z 12 sierpnia 2019 r. Po przekazaniu tego wniosku Wojewodzie przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w X. przy piśmie z 14 października 2019 r., pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero w dniu 18 stycznia 2021 r., wystosowując do skarżącej wezwanie o dokumenty, a następną dopiero 8 czerwca 2021 r., dokonując niezbędnej w istocie czynności i wystosowując do niemieckiej instytucji wniosek o udzielenie informacji. Po stwierdzeniu, w piśmie z 11 października 2021 r., że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Wojewoda zawiesił w sprawie postępowanie, powołując się na potrzebę uzyskania informacji z niemieckiej instytucji właściwej i mimo uzyskania 4 listopada 2021 r. odpowiedzi na ten wniosek, zawieszone postępowanie podjął dopiero 21 lutego 2023 r. Nadto, Wojewoda wbrew wymogowi wynikającemu z art. 36 § 1 K.p.a., nie informował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki, jak i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że wprowadzenie systemu opartego na koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miało na celu zapewnienie, aby osoby objęte niniejszym rozporządzeniem mogły otrzymywać w odpowiednim czasie od właściwej instytucji odpowiedź na swoje wnioski. Jak wskazano w rozporządzeniu nr 883/2004, odpowiedzi należy udzielać najpóźniej w terminach określonych w ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy takie terminy w nim obowiązują.

Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 3. wyroku. Sąd I instancji wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres bezczynności organu nie znajduje wytłumaczenia w stopniu jej skomplikowania i jest zawiniony przez organ. Ze względu na przedmiot postępowania, organ zobowiązany był do szczególnej staranności i załatwienia sprawy w jak najkrótszym terminie.

Sąd I instancji uznał więc, że zasadne jest zrekompensowanie skarżącej negatywnych przeżyć psychicznych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu I instancji, suma pieniężna w wysokości 1 000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne przeżycia związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 5 lit. b rozporządzenia nr 883/2004 przez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszym przypadku, pomimo niezastosowania się przez skarżącą do wezwania, wystosowanego 26 sierpnia 2021 r. przez instytucję niemiecką, do złożenia wniosku w Niemczech, Wojewoda Pomorski nie miał podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem, Państwo Członkowskie uwzględnia podobne okoliczności lub zdarzenia zaistniałe w każdym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby miały one miejsce na jego własnym terytorium;

b) art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 przez jego niezastosowanie i pominięcie w swoich rozważaniach konsekwencji związanych z obowiązkiem skarżącej do dostarczenia, na wezwanie właściwej instytucji niemieckiej, dokumentów (w tym m.in. niemieckiego wniosku) niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci na terenie Niemiec, podczas gdy strona nie ma możliwości wyboru kraju, z którego chciałaby otrzymywać świadczenia, a Państwo Członkowskie, które ma pierwszeństwo do wypłaty świadczenia, procedując wniosek przesłany z innego Państwa Członkowskiego, wzywa o złożenie wniosku według swojego krajowego formularza;

II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. i uznanie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność organu powinna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, ani nie miały charakteru zamierzonego;

b) art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a. i uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca na skutek bezczynności doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł, podczas gdy skarżąca w ogóle nie sformułowała w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, ani nie wykazała, aby na skutek bezczynności doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że A. A. została wezwana przez niemiecką instytucję właściwą do złożenia dokumentów, to jest wniosku o "niemiecki zasiłek rodzinny". Skarżąca takiego wniosku nie złożyła. A. A. złożyła wniosek w Polsce, ale każdy kraj, do którego wniosek jest przekazywany, ma własne formularze, których treść i załączniki określone są przez przepisy krajowe. Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że również w Polsce, w momencie otrzymania z zagranicznej instytucji właściwej wniosku z tytułu pierwszeństwa, wnioskodawca wzywany jest do złożenia go na polskim formularzu. Jeżeli wnioskodawca nie zastosuje się do wezwania, taki wniosek pozostawiany jest bez rozpoznania, a instytucja zagraniczna, która taki wniosek przekazała na zasadzie art. 5 lit. b rozporządzenia nr 883/2004, zobowiązana jest potraktować ten wniosek tak samo.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, przepisy o koordynacji mają zapobiegać kumulacji świadczeń, a zdarzenia muszą być traktowane tak samo w każdym państwie. Skarżąca otrzymała z niemieckiej instytucji właściwej odrębnie adresowane do niej pismo – wezwanie o nadesłanie wniosku, a następnie pismo informujące, że niemiecka instytucja właściwa nie jest w stanie rozpatrzeć jej wniosku, skoro nie złożyła go pomimo wezwania.

Wnoszący skargę kasacyjną organ zaznaczył, że nie miał możliwości wydania w sprawie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia, ponieważ kraj mający pierwszeństwo (Niemcy) nie wydał decyzji. W przypadku odmowy wypłaty świadczenia, na przykład ze względu na brak zamieszkiwania w Niemczech wraz z dziećmi, Polska, jako kraj drugi, miałaby możliwość przyznania świadczenia. Natomiast, z uwagi na brak współpracy, na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, wniosek nie jest procedowany. W konsekwencji, wniosek nie jest procedowany również w Polsce.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, gdyby strona miała możliwość wyboru kraju, z którego chciałaby otrzymywać świadczenia, niecelowe byłoby ustanawianie zasad pierwszeństwa.

Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że przekazanie wniosku tytułem pierwszeństwa do innego kraju, w przypadku braku jakiegokolwiek związku z tym krajem (czy to przez pracę, czy zamieszkiwanie), nie oznacza, że skarżąca zostałaby pozbawiona świadczenia. Świadczenie mogłoby zostać jej przyznane, gdyby kraj pierwszy odmówił jej prawa do świadczenia u siebie ze względu na wewnętrzne, krajowe przesłanki. Wtedy Polska, jako kraj drugi, przyznałaby świadczenie w pełnej wysokości w formie dodatku dyferencyjnego. Natomiast, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, niezbędna jest w tym zakresie współpraca wnioskodawczyni z instytucją właściwą i reagowanie na pisma i wezwania.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie nie zastosował wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i uznał, że w sprawie doszło do bezczynności organu.

Wojewoda Pomorski, uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podkreślił, że "rażące" opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tymczasem, po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, celowego lekceważenia, czy złej woli organu w rozpoznaniu tego wniosku. Wojewoda wskazał, że nierozpoznanie wniosku strony wynikało z dużej liczby wpływających spraw i trudności kadrowych. Choć okoliczności te nie mają wpływu przy ocenie przekroczenia terminów określonych w K.p.a., ani nie stanowią okoliczności wyłączających stwierdzenie bezczynności organu, to mają znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że Sąd I instancji ma możliwość zastosowania grzywny, czy też sumy pieniężnej "z urzędu", jednak powinien mieć na względnie cele, jakie te środki mają spełniać. Dodatkowo, w przypadku przyznania sumy pieniężnej, skarżąca powinna uzasadnić na czym polega jej krzywda i uszczerbek w związku z nierozpoznaniem sprawy w ustawowym terminie. Tymczasem, skarżąca w ogóle nie złożyła wniosku o przyznanie jej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi nie powołała żadnych szczególnych okoliczności, zwłaszcza odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, samo stwierdzenie istnienia bezczynności, nawet jeżeli towarzyszy mu rażące naruszenie prawa, jest niewystarczające aby uznać żądanie przyznania sumy pieniężnej za uzasadnione, o ile strona nie wskaże okoliczności uzasadniających potrzebę szczególnego zadośćuczynienia za okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie została w pełni w sposób prawidłowy sformułowana. Wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r. - jak to wynika z petitum skargi kasacyjnej - został zaskarżony w całości, a zatem w zakresie wszystkich punktów zawartych w w/w orzeczeniu, w tym punktu pierwszego, zobowiązującego Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku A. A. w terminie jednego miesiąca, to jednak zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzające do zakwestionowania prawidłowości przyjętego w sprawie poglądu Sądu co do istnienia stanu bezczynności i wynikającego z niego obowiązku załatwienia wniosku strony w określonym terminie, nie zawierały właściwego temu stanowisku zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym wyroku. Ponadto materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej nie odnosiły się również do ustawodawstwa krajowego regulującego zakres właściwości wojewody w postępowaniu w sprawie świadczenia wychowawczego z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podniesione zaś w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 5 lit. b rozporządzenia nr 883/2004 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 były chybione.

Należy wskazać, że bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 ( jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynność", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 211/21).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanej, kodeksowej definicji "bezczynności" rozciąga się także na przepisy P.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określają innych, niż wymienione w art. 35 i art. 36 K.p.a., terminów załatwienia sprawy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, w tym za okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. ogólnie odsyła, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do stosowania przepisów K.p.a., a więc - lege non distinguente - w szczególności także do art. 35 i art. 36 K.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, że sprawa ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, w której występuje element koordynacji świadczeń - jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, nierzadko, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 K.p.a. - zasadniczo powinna zostać załatwiona, w pierwszej instancji, najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Wobec tego, także braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia. Sąd I instancji trafnie stan taki przyjął w okolicznościach badanej sprawy.

Z ustalonego w sprawie, niespornego stanu faktycznego wynika, że organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania. Wniosek, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, skarżąca złożyła w dniu 12 sierpnia 2019 r. Wniosek ten przekazano Wojewodzie w dniu 14 października 2019 r., zaś Wojewoda - po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – postanowieniem z 11 października 2021 r. zawiesił postępowanie w sprawie wskazując, że dalsze prowadzenie niniejszego postępowania uzależnione jest od uzyskania informacji od niemieckiej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych (wniosek do niemieckiej instytucji o udzielenie informacji został wystosowany 8 czerwca 2021 r., a ponaglenie do udzielenia odpowiedzi – 11 października 2021 r.). Wojewoda otrzymał odpowiedź w dniu 4 listopada 2021 r. i po upływie 12 miesięcy, bo w dniu 14 listopada 2022 r. wystąpił do skarżącej o dostarczenie decyzji w przedmiocie świadczeń za granicą na dzieci C. D. i B. D. Zasadnie też Sąd I instancji zauważył, że w postanowieniu z 11 października 2021 r. o zawieszeniu postępowania Wojewoda powołał się na potrzebę uzyskania informacji z niemieckiej instytucji właściwej i mimo uzyskania w dniu 4 listopada 2021 r. odpowiedzi na ten wniosek, zawieszone postępowanie podjął dopiero w dniu 21 lutego 2023 r.

Na mocy art. 11 ust. 1 u.p.p.w.d. wojewoda pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej (pkt 2) oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 2). Wojewoda więc ustala, czy i w jakim okresie w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także wyznacza ustawodawstwo mające pierwszeństwo zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Choć w czasie pozostawienia wniosku bez rozpoznania obowiązywała już inna treść przepisu, związana z załatwianiem spraw przez ZUS, to zgodnie z art. 17 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1981 ze zm.), w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w przypadku złożenia do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w gminie lub od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres do dnia 31 maja 2022 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że Wojewoda nie w pełni te czynności wykonał, co przekładało się z kolei na stan bezczynności organu. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ - po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - nie wykazał jasno, że ustalił w oparciu o regulacje unijne, tj. rozporządzenie nr 883/2004 i rozporządzenie nr 987/2009 - które państwo (Polska czy Niemcy) ma pierwszeństwo w załatwieniu wniosku strony, a następnie że podjął właściwe czynności wynikające z obowiązujących przepisów mających na celu dalsze procedowanie tego wniosku. Wobec tego nie mogło stanowić załatwienia sprawy - jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ – pozostawienie wniosku strony pismem z 21 lutego 2023 r. bez rozpoznania, gdyż taka forma załatwienia wniosku - w realiach rozpoznawanej sprawy – pozbawiona była podstawy prawnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki.

Wobec tego należy uznać, że Wojewoda bezsprzecznie naruszył terminy wskazane w art. 35 K.p.a. i ogólnych przepisach K.p.a. dotyczących szybkości postępowania. Co istotne, przez cały ten czas organ nie poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki, do czego był zobligowany na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji orzekł o tym, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.

Wyjaśnić trzeba, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Zgodzić się co prawda wypada ze skarżącym organem, że sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie - co do zasady - nie jest taką szczególną okolicznością i stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia, tym niemniej, odnosząc powyższe do analizowanego stanu, należy zauważyć, że od dnia otrzymania wniosku strony przez Wojewodę (pismo GOPS w X. z 14 października 2019 r.) do dnia orzekania przez Sąd I instancji upłynął okres przeszło czterech lat. W tym czasie Wojewoda, oprócz wystosowania pisma do instytucji niemieckiej, mającego na celu ustalenie pierwszeństwa w załatwieniu wniosku strony oraz ponaglenia jej do udzielenia odpowiedzi, nie podjął - jak wywiedziono wyżej - żadnych czynności wymaganych obowiązującymi przepisami prawa.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. był więc nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Suma pieniężna, o której mowa w powyższym przepisie, nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Jednakże ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania.

Skarżący kasacyjnie Wojewoda Pomorski podnosi, że żądanie strony zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej, nie zostało przez nią w żaden sposób uargumentowane. Organ pomija jednak m.in. treść pisma skarżącej z 7 września 2021 r. (załącznik do skargi do WSA), w którym wskazuje ona, że działania organu uniemożliwiają jej uzyskanie świadczeń wychowawczych na czwórkę dzieci. Wskazuje, że organ powinien zadbać o samodzielne ustalenie danych, które "wymusza" od niej. W innych pismach wskazywała, że jako obywatelka RP i matka polskich dzieci w żaden sposób nie czuje się chroniona przez polskie organy. Z kolei w złożonej do WSA skardze podała, że składając przedmiotowy wniosek wskazywała urzędnikowi, że ojciec dzieci nie jest jej partnerem. Podkreślała, że w świetle prawa jest samotną matką. Podnosiła ponadto, że ze względu na opieszałość w Urzędzie Wojewódzkim, wielokrotnie dzwoniła do Urzędu w celu ustalenia, na jakim etapie znajduje się jej sprawa. Wskazywała, że dla niej i jej dzieci jest krzywdzące, że organ nie mógł przez 5 lat wydać decyzji w jej sprawie.

Mając na uwadze powyższe pisma skarżącej oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł jest adekwatne do okoliczności sprawy, bowiem okres bezczynności i zaniedbania organu nie znajduje wytłumaczenia w stopniu jej skomplikowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz wnioskodawczyni od organu, było nieadekwatne do stanu faktycznego. Pamiętać bowiem należy, że przy orzekaniu o przyznaniu sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności działania organu administracji. Przyznanie podmiotowi wnioskującemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi bowiem nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z taką zaś sytuacją bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie charakter zaistniałej bezczynności uzasadnia zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Należy zwrócić uwagę, że według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, skarga nr 36813/97, wyrok z 29 marca 2006 r.). Chociaż ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, że nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy tytułem wstępu wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy matka, ojciec, opiekun prawny lub opiekun faktyczny dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby, lub rodzica dziecka w dniu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje (ust. 2). W myśl ust. 4, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie. Zaś stosownie do art. 16 ust. 7 u.p.p.w.d., w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 za okres, o którym mowa w ust. 4.

Wobec tego, w niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia 12 sierpnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na okres 2019/2021 na dzieci C. D. i B. D., przekazano Wojewodzie Pomorskiemu (pismem z 14 października 2019 r.).

Należy stwierdzić, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009, które mają charakter proceduralny, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zaznaczyć należy, że podstawowe znaczenie przy określeniu ustawodawstwa państwa właściwego ma miejsce wykonywania pracy. Znajduje to wyraz w motywie 17 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym, aby jak najbardziej skutecznie zagwarantować równość traktowania wszystkich osób pracujących na terytorium państwa członkowskiego, stosowne jest uznanie, jako ogólnej zasady, że ustawodawstwem mającym zastosowanie jest ustawodawstwo państwa członkowskiego, w którym dana osoba wykonuje swą pracę jako pracownik najemny lub na własny rachunek. Zastosowanie tej zasady jest możliwe i uzasadnione jedynie w przypadku systemów prawa, w których system świadczeń oparty jest na zatrudnieniu i składce. W przypadku zaś systemów, w których podstawowym kryterium jest miejsce zamieszkania, konieczne jest ustanowienie wyjątków, co wynika z motywu 18 rozporządzenia nr 883/2004. W świetle zaś motywu 15 tego rozporządzenia, niezbędne jest poddanie osób przemieszczających się w Unii systemowi zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu mających w tym zakresie zastosowanie przepisów ustawodawstw krajowych oraz komplikacji, które mogłyby z tego wynikać.

Należy wskazać, że stosownie do art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym, jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1; ustęp ten przewiduje pierwszeństwo prawa udzielonego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielone z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.

W niniejszej sprawie z uwagi na złożenie przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego w organie polskim, zastosowanie znajduje art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym instytucja polska zobowiązana była niezwłocznie przekazać ten wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, poinformować stronę o tym fakcie i w razie konieczności zapewnić dodatek dyferencyjny. Rozpoznanie wniosku strony należało do instytucji właściwej Państwa Członkowskiego wyłonionego na zasadzie pierwszeństwa, przy czym obowiązek ustalenia pierwszeństwa w żadnym razie nie może być przerzucany na stronę wnioskującą o świadczenie.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust.1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 987/2009, do celów rozporządzenia wykonawczego wymiana danych między władzami i instytucjami państw członkowskich a osobami objętymi rozporządzeniem podstawowym oparta jest na zasadach usługi publicznej, skuteczności, aktywnej pomocy, szybkiego dostarczania i dostępności, w tym także dostępności drogą elektroniczną, zwłaszcza dla osób niepełnosprawnych i osób starszych. Instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych. Brzmienie tego przepisu oznacza zatem, że to instytucje państw członkowskich niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe (883/2004).

Wobec tego należy przyznać rację Sądowi I instancji, który za błędne uznał stanowisko Wojewody, oczekującego od strony wystąpienia do instytucji niemieckiej o przyznanie jej świadczeń. Uznać bowiem należy, że skoro strona zainteresowana złożyła wniosek do organu polskiego, to nie ma potrzeby, aby składała tożsamy wniosek do instytucji niemieckiej. W myśl powołanego rozporządzenia, to rolą instytucji polskich i niemieckich jest wyjaśnienie, która z nich jest właściwa w sprawie - zgodnie z zasadą pierwszeństwa. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ - po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - nie ustalił w oparciu o regulacje unijne, tj. rozporządzenie nr 883/2004 i rozporządzenie nr 987/2009 - które państwo (Polska czy Niemcy) ma pierwszeństwo w załatwieniu wniosku strony a następnie nie podjął właściwych czynności wynikających z obowiązujących przepisów mających na celu dalsze procedowanie tego wniosku. Natomiast załatwienia sprawy nie stanowiło - jak twierdzi skarżący - pozostawienie wniosku strony pismem z 21 lutego 2023 r. bez rozpoznania, gdyż taka forma załatwienia wniosku - w realiach rozpoznawanej sprawy - pozbawiona była podstawy prawnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. Nie sposób też zgodzić się z Wojewodą, że podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia można było wyprowadzić z treści art. 5 lit. b rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, w związku z otrzymaniem w dniu 4 listopada 2021 r. informacji z instytucji niemieckiej o pozostawieniu przez nią wniosku strony bez rozpoznania. Wskazać bowiem trzeba, że po pierwsze, okoliczność ta nie wynikała z przetłumaczonego pisma instytucji niemieckiej, a po drugie, powyższe przepisy unijne regulują inne kwestie.

Wobec tego należy uznać, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.