I OSK 481/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2023-03-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Górska
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 374/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1958 nr 17 poz 70; art. 19; Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1899; art. 123 i 132; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1740; art. 155; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3, 140; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 374/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.169.2021.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 374/22 oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 marca 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.169.2021.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Pomorski (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody z 2022 r.) po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 czerwca 2021 r. (dalej też Prezydent, decyzja Prezydenta z 2021 r.), którą umorzono postępowanie w sprawie o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni, oznaczoną dawniej jako działki nr [...] o pow. 212 m2 i [...] o pow. 748 m2, k.m. 54, obręb ewidencyjny 0002 Gdynia, stanowiącą obecnie działki nr [...] o pow. 212 m2 i [...] o pow. 748 m2, obręb 0026 śródmieście, KW nr [...] (dalej też nieruchomość). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w księdze wieczystej nr [...], zostało wpisane jedynie ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, natomiast nie została ujawniona zmiana właściciela w związku z wywłaszczeniem. Ponadto w aktach księgi wieczystej nie znajduje się również przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa. W związku z powyższym organ uznał, że działki nr [...] i [...] nie zostały wywłaszczone, a prawo ich własności pozostawało u skarżącej co oznacza, że skarżącej nie przysługuje roszczenie o wypłatę odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z postanowienia Wojewody Pomorskiego z 28 lipca 2017 r. trzecia działka objęta orzeczeniem z 5 lipca 1960, tj. działka nr [...], przeszła na własność Skarbu Państwa nie na mocy przedmiotowego orzeczenia z dnia 5 lipca 1960 r., lecz na podstawie postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości z dnia 5 listopada 1969 r. sygn. akt II Ns 475/69, czyli po wydaniu powołanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Potwierdza to zatem, że wywłaszczenie działek nr [...], [...] i [...] nie doszło do skutku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu skoro w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy materialnego prawa administracyjnego (ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej u.g.n.) nie mogą mieć zastosowania, to żądanie wskazane we wniosku odnośnie do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w ogóle nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego. A zatem, ocena legalności zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji trafnie dostrzegły stan bezprzedmiotowości postępowania i podjęły adekwatne rozstrzygnięcie procesowe. Organy obu instancji ustaliły w sposób prawidłowy istotną okoliczność, tj. brak pozbawienia właściciela nieruchomości o cechach przymusu. Brak wystąpienia tej przesłanki powoduje, że nie znajduje zastosowania art. 132 u.g.n. Sąd stwierdził również, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Sąd uznał że brak jest zatem podstaw, aby przyznać słuszność podniesionym w skardze zarzutom naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść orzeczenia końcowego:

a to artykułu 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 nr 17 poz. 70) w zw. z art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 155 kodeksu cywilnego i art. 123 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nieuwzględnieniu tych przepisów przy ocenie prawa własności tej nieruchomości w dacie wywłaszczenia i skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, a więc przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości z [...], na Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że skarżąca traktowana była w toku postępowania wywłaszczeniowego jako jedna z jego stron i była o tym postępowaniu poinformowana.

b. art. 110 § 1 k.p.a w zw. z art. 269 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 5 lipca 1960 r. stwierdzająca wywłaszczenie przedmiotowych działek należących do skarżącej nie została zaskarżona i w związku z tym stała się ostateczna, zaś organ był nią związany niezależnie od figurowania na niej, lub braku takiego figurowania klauzuli wykonalności w myśl art. 110 k.p.a.

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze i dotyczących, tak naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania; a więc nie odniesienia się - brak ustaleń, co do zarzutów zawartych w pkt. 3 skargi, podczas gdy, kwestie te były i są kluczowe dla ustalenia prawa do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 6 oraz art. 10 ust. 3, a także art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 nr 17 poz. 70), zaś przepisy te, podobnie jak obecne, obligowały do wypłaty odszkodowania za wywłaszczanie nieruchomości, jak i przewidywały możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej, o co ubiegała się [...] w toku postępowania wywłaszczeniowego na rozprawie w dniu 21 maja 1959 r. (art. 10 ust. 3 ustawy), a co wynika z protokołu tejże rozprawy i w warunkach, gdy kwestie te są kluczowe dla ustalenia właściciela nieruchomości w roku 1960 oraz osoby, która miała prawo do przyznania odszkodowania, a tym samym prawo żądania sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy.

d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegających na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi [...] w warunkach, gdy decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zaś odszkodowanie nie zostało wypłacone, bądź złożone do depozytu sądowego, na co wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na str. 8 zaskarżonego wyroku, a które to okoliczności uzasadniały uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdynia, a następnie Wojewody Pomorskiego, wobec istotnego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności polegającego na błędnym ustaleniu przez Prezydenta Miasta Gdyni stanu faktyczno- prawnego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

e. naruszenie prawa materialnego tj. art. 172 kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Skarb Państwa - Gmina Miasta Gdynia dysponowało legitymacją procesową czynną do złożenia wniosku o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy było jej właścicielem od 1960 r. na podstawie decyzji wywłaszczeniowej oraz przyjęcie, że dopiero postanowienie Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 13 stycznia 2017 r. stworzyło stan prawny, zgodnie z którym właścicielem tego gruntu był od roku 1960 i jest Skarb Państwa - Miasto Gdynia, co spowodowało nieprawidłowy pogląd prawny, iż roszczenie [...] o wypłatę przyznanego jej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest bezprzedmiotowe.

f. naruszenie przepisu prawa konstytucyjnego poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie, a mianowicie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i błędne przyjęcie przez Sąd, bezprzedmiotowości roszczenia [...] w warunkach, gdy osobę tą na mocy decyzji administracyjnej i w majestacie prawa pozbawiono własności nieruchomości, nie wypłacono jej przyznanej rekompensaty, a obecnie traktuje się jej roszczenie jako bezprzedmiotowe.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.

Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.

W środku odwoławczym sformułowano, w związku z wskazywanymi konkretnie normami (przepisami) prawa, m. in. zarzuty naruszenia następujących przepisów (norm) prawa: art. 123 u.g.n. obejmującego dwa ustępy o różnej treści normatywnej; art. 132 u.g.n. obejmującego kilka ustępów (od 1 do 8) o różnej treści normatywnej; art. 155 k.c. obejmującego dwa paragrafy (§) o różnej treści normatywnej; art. 172 k.c. obejmującego trzy paragrafy (§) o różnej treści normatywnej; art. 7 k.p.a., określającego kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku odwoławczym nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21). Natomiast w zarzucie nr 5 skargi kasacyjnej (s. 3) wskazano ogólnie na naruszenie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Powyższe liczne niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji, uznający za prawidłową decyzję Wojewody z 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą przede wszystkim wskazywanej wyżej kwestii spornej.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do niezasadnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Sąd odwoławczy w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W związku z zarzutami kasacyjnymi środka odwoławczego trzeba podkreślić – co wynika z akt sprawy, że w księdze wieczystej nr [...] zostało wpisane ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, natomiast nie została ujawniona zmiana właściciela w związku z wywłaszczeniem. Jako właściciel w dziale II została wpisana [...], co nastąpiło w dniu 17 kwietnia 2013 r. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 12 marca 1951 r. rep. A nr [...] oraz oświadczenia [...] z dnia 11 kwietnia 2013 r. rep. A. nr [...] o przeniesieniu na siebie własności ww. działek.

Jednocześnie Sąd Rejonowy w Gdyni Wydział VII Cywilny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt VII Ns 1006/15, stwierdził że Gmina Gdynia nabyła z dniem 31 grudnia 2003r. w miejsce ówczesnego właściciela prawo własności nieruchomości, położonej w Gdyni, stanowiącej działki nr [...] i [...]. W zgromadzonych przez Prezydenta dokumentach znajduje się także kopia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt IV CSK 157/18, z którego wynika iż Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III Ca 358/17, w którym Sąd Okręgowy w Gdańsku oddalił apelację uczestniczki od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 stycznia 2017 r.

Mając na względzie powyższy stan sprawy należy w związku z realizowaną niniejszym sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną stwierdzić, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z powołanego przepisu, moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 stycznia 2000 r. II CKN 655/98, Lex 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (np. wyrok SN z dnia 15 lipca 1998 r. II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów administracyjnych, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2022, s. 503; zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2023 r. sygn. I OSK 3267/19, dalej I OSK 3267/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mimo niejednolitości poglądów w doktrynie i orzecznictwie, za utrwalony należy uznać pogląd, że treść prawomocności materialnej wyroku sądu powszechnego ujawnia się w innych postępowaniach niż to, w którym orzeczenie wydano, uniemożliwiając odmienne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 693, uw. 3). Pozytywny aspekt prawomocności materialnej – moc wiążąca – zakłada tożsamość stron przy jednoczesnym braku tożsamości przedmiotu procesu. Oddziaływanie prawomocności sprowadza się w konsekwencji do tego, że sąd w kolejnym postępowaniu obowiązany jest przyjąć, że istotne z punktu widzenia zasadności żądania zagadnienie kształtuje się tak jak to zostało ustalone w prawomocnym wyroku (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 694, uw. 5). Do orzeczeń korzystających z prawomocności materialnej należy zaliczyć w pierwszej kolejności wyroki rozstrzygające sprawę co do istoty w procesie, niezależnie od sposobu ustosunkowania się sądu do powództwa i bez względu na zakres rozstrzygnięcia (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 696, uw. 8). Rozstrzygnięcie o żądaniach stron sąd zamieszcza w sentencji wyroku. Powagą rzeczy osądzonej objęta jest treść sentencji, atrybutu tego pozbawione jest uzasadnienie. Uzasadnienie może być pomocne do ustalenia tego, o jakim żądaniu i w związku z jaką podstawą faktyczną rozstrzygnięto (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 701, uw. 14; s. 707, uw. 19).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym opowiada się za szerokim ujęciem granic mocy wiążącej prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni Wydział VII Cywilny z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt VII Ns 1006/15 oraz wydanych później orzeczeń sądowych, z uwagi na ekonomię procesową i jednolitość rozstrzygnięć zapadających w związanych sprawach (art. 365 § 1 i art. 366 k.p.c.) – zob. wyrok NSA sygn. akt I OSK 3267/19. Powyższe gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I FSK 1227/16; z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 573–580).

Tym samym trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że analiza akt administracyjnych oraz przywołanych norm prawnych pozwala podzielić stanowisko prezentowane przez rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej, że przejęcie nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie ostatecznie nie nastąpiło w formie wywłaszczenia (w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n.) – por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314. Sposób i okoliczności pozbawienia własności nieruchomości w realiach sprawy objętej wnioskiem o wypłatę odszkodowania nie dają więc podstaw dla uruchomienia trybu przewidzianego treścią art. 132 u.g.n.

Pomimo bowiem wydanej w 1960 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku decyzji wywłaszczeniowej, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, faktyczne pozbawienie skarżącej prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem nastąpiło poprzez przeniesienie własności dawnych działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy Miasta Gdyni na mocy postanowienia z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. akt VII Ns 1006/15, o stwierdzeniu zasiedzenia, w którym Sąd Rejonowy w Gdyni Wydział VII Cywilny stwierdził, że Gmina Gdynia nabyła z dniem 31 grudnia 2003 r. w miejsce ówczesnego właściciela, przedmiotowe prawo własności nieruchomości położonej w Gdyni.

Tym samym, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy materialnego prawa administracyjnego (u.g.n.) nie mogą mieć zastosowania, to żądanie wskazane we wniosku odnośnie do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania w ogóle nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego. A zatem, ocena legalności zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji trafnie ustaliły stan bezprzedmiotowości postępowania i podjęły adekwatne rozstrzygnięcie procesowe, jak słusznie przyjął zaskarżony wyrok (por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 570–576).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia żadnej przywoływanych norm (przepisów) prawa wskazywanych konkretnie w środku odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Wojewody Pomorskiego z 2022r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.