VI SA/Wa 27/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-08	
Data wpływu	2016-01-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych	
Hasła tematyczne	Telekomunikacja	
Sygn. powiązane	II GSK 833/17	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 243; art. 114 ust. 1 i ust. 2 zdanie 1 oraz ust. 3., ust. 4a i ust. 5, art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 118b ust. 1 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 118c ust. 1-4 oraz art. 206 ust. 1; Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rezerwacji częstotliwości oddala skargę w całości	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] czerwca 2013 r., którą dokonał na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej "P.") rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1734,9-1739,9 MHz oraz 1829,9-1834,9 MHz (dalej częstotliwość B) na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, do dnia 31 grudnia 2027 r.

Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji wskazano art. 114 ust. 1 i ust. 2 zdanie 1 oraz ust. 3., ust. 4a i ust. 5, art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 118b ust. 1 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 118c ust. 1-4 oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 243, ze zm.), dalej p.t.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I.

W maju 2012 r. Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsultacyjne w sprawie przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości obejmujących po 25 dupleksowych kanałów, każdy o szerokości 200 kHz, z zakresu 1729,9-1754,9 MHz oraz 1824,9-1849,9 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej, do dnia 31 grudnia 2022 r. Wyniki ww. postępowania konsultacyjnego zostały ogłoszone dnia 7 sierpnia 2012 r.

Dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes UKE ogłosił przetarg na częstotliwości na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej łub stałej (dalej "Przetarg"). Przedmiotem Przetargu było pięć rezerwacji częstotliwości:

1. Rezerwacja częstotliwości A - 1729,9-1734,9 MHz oraz 1824,9-1829,9 MHz

2. Rezerwacja częstotliwości B - 1734.9-1739,9 MHz oraz 1829,9-i 834,9 MHz

3. Rezerwacja częstotliwości C - 1739,9-1744,9 MHz oraz 1834,9-1839,9 MHz

4. Rezerwacja częstotliwości D - 1744,9-1749,9 MHz oraz 1839,9-1844,9 MHz

5. Rezerwacja częstotliwości E - 1749,9-1754.9 MHz oraz 1844.9-1849,9 MHz

Ogłoszenie o Przetargu opublikowane zostało w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym oraz Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W ogłoszeniu tym określono przedmiot, zakres, warunki uczestnictwa w Przetargu oraz kryteria oceny ofert, a także, że w ramach Przetargu nie zostanie przeprowadzona aukcja. Za najistotniejsze kryterium oceny ofert uznano kryterium zachowania warunków konkurencji przez Uczestnika przetargu. Ponadto zgodnie z ww. ogłoszeniem każdy podmiot mógł złożyć w Przetargu jedną, dwie lub maksymalnie trzy oferty, każda na jedną rezerwację ww. częstotliwości.

W odpowiedzi oferty na rezerwację częstotliwości złożyły: P. sp. z o.o. z siedzibą w [...]; P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej P.); P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie O. SA z siedzibą w [...], zwana dalej "O."); P. SA z siedzibą w [...] (obecnie T.), S. SA z siedzibą w [...] (dalej S.) i E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej E.).

Prezes UKE uznał, że ww. oferty zostały złożone w terminie i podlegały ocenie w etapie I badania ofert przez Komisję przetargową.

Do etapu II badania ofert zostały zakwalifikowane następujące oferty: P. - oferty nr 1, 2 i 3; P. - oferta nr 1; O. - oferty nr 1, 2 i 3 oraz T. - oferty nr 1, 2 i 3.

Dnia 13 lutego 2013 r. Prezes UKE ogłosił wyniki Przetargu, zawierające m.in. warunek, że maksymalna łączna liczba punktów, jaką można było uzyskać wynosiła 2300. Minimum kwalifikacyjne wynosiło zaś 1150 punktów. W ogłoszonych wynikach wskazano, że po dokonaniu oceny ofert:

1. Oferta nr 3 P. uzyskała 2010,793 punktów, tj. najwyższą liczbę punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 1 na liście, o której mowa w art. 118c ust. 1 p.t. (dalej "lista"):

2. Oferta nr 1 P. uzyskała 1988,470 punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 2 na liście;

3. Oferta nr 2 P. uzyskała 1988,470 punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 3 na liście;

4. Oferta nr 1 T. uzyskała 1950,415 punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 4 na liście;

5. Oferta nr 2 T. uzyskała 1950,000 punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 5 na liście;

6. Oferta nr 1 O. uzyskała 1690,609 punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 6 na liście;

7. Oferta nr 2 O. uzyskała 1667,804 punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 7 na liście;

8. Oferta nr 1 P. uzyskała 1214,362 punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 8 na liście;

9. Oferta nr 3 T. uzyskała 1152,470 punktów, a tym samym zajęła pozycję nr 9 na liście.

Jednocześnie wskazano, że Oferta nr 3 O. uzyskała 1004,632 punkty, a więc nie uzyskała minimum kwalifikacyjnego.

II.

Dnia 18 lutego 2013 r. do UKE wpłynęły wnioski o rezerwację:

- S. dokonanie, oparciu o jej Ofertę nr 2, rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1729,9-1754,9 MHz oraz 1824,9-1849,9 MI-Hz;

- O. o dokonanie Rezerwacji częstotliwości E. O. poinformowała przy tym, że złożyła 5 wniosków na rezerwacje częstotliwości i wskazała, że na wypadek, gdyby któryś z podmiotów wyłonionych zrezygnował z rezerwacji lub nie złożył wniosku o rezerwację w terminie wskazanym w art. 118c ust. 4 p.t., wnioskuje o przydzielenie jej ww. rezerwacji według następującej kolejności: E; D; C; B i A.

Dnia 19 lutego 2013 r. do UKE wpłynął wniosek P. o dokonanie rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1749.9-1754.9 MHz oraz 1844,9-1849,9 MHz, bez powiązania go z żadną ofertą. P. poinformowała, że preferuje przydział Rezerwacji częstotliwości: A, B i C oraz, że złożyła wniosek o czwarty blok częstotliwości będący przedmiotem ww. Przetargu. Następnie 12 marca 2013 r. do organu wpłynęło pismo P., w którym poinformowała, że wniosek zatytułowany: "Wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości dotyczący Oferty nr 3 P. (...)" jest wnioskiem o dokonanie Rezerwacji częstotliwości C, a "Wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości dotyczący Oferty nr 2 P. (...) jest wnioskiem o dokonanie Rezerwacji częstotliwości A.

Dnia 20 lutego 2013 r. do UKE wpłynęły zaś wnioski:

- T. o dokonanie Rezerwacji częstotliwości: C, D i E. T. wyjaśniła, że jej priorytetem są Rezerwacja częstotliwości D i E. Jednocześnie wskazała, że "z ostrożności procesowej, na wypadek braku możliwości uwzględnienia przez Prezesa UKE określonych powyżej preferencji, co do przydziału częstotliwości (...), wnioskuje o udzielenie innej rezerwacji częstotliwości, będącej przedmiotem Przetargu".

- P. o dokonanie dwóch rezerwacji częstotliwości, tj. A oraz jednej z następujących rezerwacji: B, C, D, E. P. poinformował, że uznaje za niezbędne wzięcie udziału w charakterze strony w każdym z postępowań w sprawie rezerwacji częstotliwości prowadzonych w związku z rozstrzygnięciem Przetargu.

Dnia 25 lutego 2013 r. do organu wpłynął wniosek E. o dokonanie Rezerwacji częstotliwości B w zakresie Oferty nr 1 E. lub Oferty nr 2 E. lub Oferty nr 3 E..

Wobec powyższego Prezes UKE wszczął postępowanie w sprawie dokonania Rezerwacji częstotliwości B, o czym zawiadomił E., P., P., T., O. i S. oraz pouczył o treści art. 10 i art. 73 k.p.a. Jednocześnie organ wezwał ww. podmioty do pisemnych wyjaśnień, z którymi przez nie złożonymi ofertami związane są ich wnioski o dokonanie Rezerwacji częstotliwości B, poprzez wskazanie numeru tych oferty.

Prezes UKE w toku postępowania zwrócił się do: Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej z prośbę o wyrażenie opinii, zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust 8, 10 i 11 p.t., czy nie występują przesłanki odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości na rzecz P., T., O. i P.. W odpowiedzi zarówno Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jak i obaj Ministrowie wskazali, że nie dysponują informacjami, które mogłyby stanowić przyczynę odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości na rzecz ww. spółek.

Dnia 27 maja 2013 r. dokonano zmiany firmy T. z "P. SA" na "T. SA".

W toku postępowania Prezes UKE wydał postanowienia, którymi:

1. odmówił zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie unieważnienia Przetargu;

2. odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej;

3. odmówił przeprowadzenia dowodów z dokumentów na okoliczność umocowania wskazanych z imienia i nazwiska osób;

4. odmówił włączenia w poczet materiału dowodowego niniejszego postępowania jawnej wersji oferty S. nr 2.

III.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. (dalej "Decyzja" lub "Rezerwacja") Prezes UKE dokonał na rzecz P. rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1734,9-1739.9 MHz oraz 1829,9-1834,9 MHz na obszarze całego kraju. Zgodnie z zapisami Decyzji częstotliwości objęte Rezerwacją będą wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej do dnia 31 grudnia 2027 r. Zgodnie z podjętymi w ramach przetargu zobowiązaniami, P. została zobowiązana do:

a. rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości objętych Rezerwacją i rozpoczęcia komercyjnego oferowania usług telekomunikacyjnych z ich wykorzystaniem nie później niż w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia Rezerwacji;

b. dokonania, nie później niż w ciągu 24 miesięcy od daty doręczenia Rezerwacji, inwestycji w sieć telekomunikacyjną poprzez budowę stacji bazowych lub modernizację stacji bazowych polegającą na wymianie urządzeń nadawczo- odbiorczych lub zmianie oprogramowania stacji. umożliwiających wykorzystywanie częstotliwości objętych Rezerwacją, w 3200 stacji bazowych pracujących w zakresie częstotliwości 1729,9-1754,9 MHz oraz 1824,9-1849,9 MHz;

c. realizacji co najmniej 50% inwestycji wskazanych powyżej, na obszarach gmin wiejskich, miejsko - wiejskich albo miast poniżej 100 tyś. mieszkańców, nie później niż w ciągu 24 miesięcy od daty otrzymania Rezerwacji;

d. uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa jednorazowej opłaty za dokonanie Rezerwacji w wysokości 142 000 000.00 zł w terminie 14 dni. licząc od dnia doręczenia Decyzji, na rachunek bankowy Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

W Załączniku nr 1 stanowiącym integralną część Decyzji (dalej "Załącznik") Prezes UKE określił techniczne kryteria wykorzystywania częstotliwości objętych Rezerwacją.

Prezes UKE, na podstawie art. 123 ust. 6 pkt 5 oraz art. 206 ust. 1 p.t. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1734,9-1739.9 MHz oraz 1829,9-1834,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, do dnia 31 grudnia 2027 r. na rzecz E., P., O. oraz S..

Jednocześnie w treści Decyzji Prezes UKE, na podstawie art. 114 ust. 3 pkt 5 oraz art. 206 ust. 1 p.t. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1734,9-1739,9 MHz oraz 1829,9-1834,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, do dnia 31 grudnia 2027 r. na rzecz T.

Na podstawie art. 108 k.p.a. Prezes UKE nadał Decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej Decyzji – wnosząc o jej uchylenie, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły; E. , S. i P..

IV.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2015 r. Prezes UKE wskazał, że spośród wniosków złożonych w tej sprawie dwa wnioski zostały złożone przez podmioty wyłonione, a więc przez podmioty, na rzecz których możliwe było dokonanie Rezerwacji, tj. przez P., która zajęła 1, 2 i 3 pozycję na liście i przez T., która zajęła 4 i 5 pozycję na liście.

Zdaniem organu rezerwacji należało dokonać na rzecz: P. w oparciu o ofertę nr 1 P. zgodnie z wnioskiem P. złożonym w sprawie.

Zdaniem organu w odniesieniu do P. spełnione zostały przesłanki podmiotowo-przedmiotowe określone w art. 114 ust. 3 p.t., pozwalające na dokonanie na jej rzecz Rezerwacji.

W szczególności P. spełnia warunki podmiotowe, gdyż została podmiotem wyłonionym w Przetargu, spełniając warunki uczestnictwa w Przetargu, osiągając wyznaczone minimum kwalifikacyjne, a Oferta nr 1, w oparciu o którą wnioskowała o dokonanie Rezerwacji zajęła pozycję nr 2 na liście, zatem pozycję nie niższą niż liczba rezerwacji, której dotyczył Przetarg. Ponadto spełniona została przesłanka, o której mowa w pkt 5 art. 114 ust. 3 p.t., gdyż częstotliwości objęte Rezerwacją mogą być i są wykorzystywane w sposób efektywny. Podkreślił, że udzielenie na rzecz P. Rezerwacji częstotliwości B spowoduje efektywne wykorzystywanie całości zasobu. Przyznanie P. Rezerwacji częstotliwości B, oraz w odrębnych postępowaniach administracyjnych na mocy odrębnych decyzji rezerwacyjnych, Rezerwacji częstotliwości A i C spowodowało, że P. dysponuje ciągłym blokiem częstotliwości o szerokości 2x10 MHz mieszczącym się w zakresie częstotliwości 1729,9-1744,9 MHz oraz 1824.9- 1839,9 MHz, co pozwala na efektywne wykorzystywanie całości zasobu, jaki znajduje się w gestii P. w wyniku przyznania jej w odrębnych postępowaniach poprzez wydanie odrębnych decyzji Rezerwacji częstotliwości A i C, a nie tylko częstotliwości objętych Rezerwacją. Prezes UKE wskazał przy tym, że zarezerwowane częstotliwości mogą być i są wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym np. usług dostępu do Internetu, transmisji danych, czy połączeń głosowych, zatem, mając na względzie cele wynikające z przepisów Prawa telekomunikacyjnego m.in. rozwój oraz wykorzystywanie nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej oraz zapewnienie użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług technologicznej, należy stwierdzić, iż udzielenie Rezerwacji częstotliwości B na rzecz P. sprzyja efektywnemu ich wykorzystaniu.

Jednocześnie spełniona została przesłanka, o której mowa w pkt 6 art. 114 ust. 3 p.t., gdyż częstotliwości objęte Rezerwacją zostały międzynarodowo uzgodnione w zakresie i formie określonej w międzynarodowych przepisach radiokomunikacyjnych lub umowach międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, wskazanych zarówno w jej treści (pkt 7 sentencji oraz str. 30-31 pkt 1-7) jak i w treści Załącznika (str. 3-4 pkt 1-7). Przedmiotowe uzgodnienia są w dalszym ciągu obowiązujące.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ wskazał, że Rzeczpospolita Polska jest ponadto stroną dwóch dodatkowych porozumień międzynarodowych, które nie zostały wymienione w treści Rezerwacji i w treści Załącznika, tj.: "Porozumienia pomiędzy Administracjami Niemiec i Polski w sprawie planowania i koordynacji częstotliwości w rejonach przygranicznych na potrzeby systemów naziemnych umożliwiających dostarczanie paneuropejskich usług łączności elektronicznej w zakresach częstotliwości: 880-915 MHz sparowanym z 925-960 MHz oraz 1710-1785 MHz sparowanym z 1805-1880 MHz, zawartego w Warszawie dnia 25 kwietnia 2013 r. oraz "Porozumienia pomiędzy Administracjami Republiki Litwy i Republiki Polski w sprawie planowania i koordynacji częstotliwości w rejonach przygranicznych na potrzeby systemów naziemnych umożliwiających dostarczanie paneuropejskich usług łączności elektronicznej w zakresach częstotliwości 1710-1785 MHz and 1805-1880 MHz, uzgodnione korespondencyjnie dnia 1 listopada 2013 r. W świetle powyższego Prezes UKE uznał, że Rezerwacji dokonał z uwzględnieniem przesłanki, o której mowa w pkt 6 art. 114 ust. 3p.t. i w dalszym ciągu jest ona z ww. przesłanką zgodna.

Zdaniem Prezesa UKE w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odmowy udzielenia rezerwacji częstotliwości, zawarte w art. 123 ust. 6 p.t. oraz art. 124 p.t.

Prezes UKE nie znalazł także uchybień z art. 114 ust. 5 p.t. co do ustalenia okresu obowiązywania Rezerwacji i zgodnie z przepisami art. 115 ust. 1 i ust. 2 p.t. i stwierdził, że w sposób prawidłowy określono w niej wszystkie jej obligatoryjne elementy, o których mowa w pkt 1-8 ust. 1 oraz w ust. 2 art. 115 p.t. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami odstąpił od określania pozostałych wymienionych w art. 115 ust. 2 p.t. elementów rezerwacji częstotliwości, bowiem nie był do tego zobligowany, a okoliczności faktyczne i prawne ustalone w niniejszej sprawie nie przemawiały i nie przemawiają jego zdaniem za ich zawarciem w treści Rezerwacji. Wyjaśnił, że nie określił obowiązków ochronnych w zakresie promieniowania elektromagnetycznego (art. 115 ust. 2 pkt 3 p.t.), bowiem wynikają one z powszechnie obowiązujących przepisów prawa - głównie z art. 121-124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), zatem nie było potrzeby zawierania tego elementu w Rezerwacji. Jednocześnie z uwagi na realizację postulatu neutralności technologicznej odstąpił od określania ograniczenia sposobu wykorzystywania częstotliwości objętych Rezerwacją, o których mowa w art. 115 ust. 2 pkt 5 p.t.

Omawiając przyczyny odmowy dokonania Rezerwacji na rzecz E., P., O. i S. organ wskazał, że, mając na uwadze treść art. 123 ust. 6 pkt 5 p.t. oraz fakt, że zgodnie z wynikami Przetargu E., P., O. i S. nie zostały podmiotami wyłonionymi i że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji, o których mowa w art. 118b ust. 2 p.t. za prawidłowe uznał odmówienie udzielenia Rezerwacji częstotliwości:

- E. i S., a to z uwagi na niezakwalifikowanie ich ofert do etapu II badania i związany z tym brak statusu podmiotów wyłonionych;

- P. i O. z uwagi na zajęcie przez ich oferty pozycji dalszych niż 1-5 na liście, a żaden z podmiotów wyłonionych w Przetargu nie zrezygnował z rezerwacji częstotliwości, w tym nie miała miejsca sytuacja niezłożenia wniosku o rezerwację częstotliwości lub wystąpienia po stronie podmiotu wyłonionego okoliczności, o których mowa w art. 123 ust. 6 pkt 1 i 2 p.t.

Zdaniem Prezesa UKE ponowna analiza sprawy prowadzi do wniosku, że nadanie Decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło prawidłowo i zasadnie. Przemawia za tym bowiem wyjątkowo ważny interes strony, wyrażający się w jak najszybszym wykonaniu Decyzji, tak aby podmiot dysponujący Rezerwacją miał możliwość realizacji zarówno uprawnień, jak i obowiązków z niej wynikających od dnia, w którym stanie się podmiotem uprawnionym do dysponowania częstotliwościami z zakresów objętych Rezerwacją oraz interes społeczny, który w niniejszej sprawie wyraża się w konieczności umożliwienia podmiotowi dysponującemu Rezerwacją jak najszybszego świadczenia usług telekomunikacyjnych na bazie zarezerwowanej częstotliwości, gdyż przyczyni się to do przyspieszenia rozwoju konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia użytkownikom zamieszkującym na terenie kraju, dostępu do różnorodnych pod względem ceny i jakości usług telekomunikacyjnych.

Następnie Prezes UKE kolejno odniósł się do zarzutów postawionych Decyzji we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznał je za nieuzasadnione.

W szczególności wskazał, że w toku niniejszego postępowania nie miał obowiązku zasięgania opinii Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu. Na potwierdzenie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że żaden przepis prawa (w szczególności art. 123 oraz art. 114 p.t.) nie uzależnia wydania decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości od zajęcia stanowiska przez ww. podmioty. To Prezes UKE samodzielnie dokonuje oceny przesłanek, o których mowa w art. 123 ust. 6 p.t. Jedynie w przypadku uznania przez Prezesa UKE, że istnieje podstawa do wydania decyzji odmownej w zakresie rezerwacji częstotliwości w związku z realizacją ww. przesłanki, wydanie tej decyzji następuje po zasięgnięciu opinii lub na wniosek organów, o których mowa w art. 123 ust. 8 p.t. w zakresie ich właściwości. Prezes UKE wyjaśnił jednocześnie, że obowiązek zasięgnięcia opinii występuje tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach, i tylko w tych określonych przypadkach miałby ewentualnie zastosowanie art. 106 k.p.a. W okolicznościach innych niż wyraźnie wskazane w ustawie Prawo telekomunikacyjne nie ma obowiązku zasięgania opinii innego organu. Mając powyższe na uwadze za bezzasadne uznał zarzucenie mu przez S., że Rezerwacji dokonał bez należytego zbadania czy nie zachodzą przesłanki z art. 123 ust. 1 pkt 3 p.t. oraz że naruszył art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów postawionych przez P. Prezes UKE stwierdził, że niezasadnym było zarzucenie mu naruszenia art. 6 i art. 8 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ zawieszenie takie nie mogło mieć miejsca z uwagi na nieziszczenie się wskazanej w tym przepisie przesłanki. W opinii Prezesa UKE rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia Przetargu nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Na potwierdzenie przywołał orzeczenia sądów administracyjnych (II GZ 61/10; VI SA/Wa 1185/09; VI SA/WA 201/08; VI SA/Wa 1187/09; VI SA/Wa 1245/09) oraz stanowisko doktryny (prof. Stanisław Piątek w komentarzu do znowelizowanego z dniem 21 stycznia 2013 r. przepisu art. 118d PT w Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydanie 3., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 751). Nadto organ wskazał na art. 114 ust. 4a i art. 118d ust. 1 p.t. i stwierdził, że owo 6 tygodni na załatwienie sprawy rezerwacyjnej wyklucza możliwość zakończenia postępowania w sprawie unieważnienia przetargu przed wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji.

Wobec powyższego za bezzasadny uznał także zarzut, że jego działania (polegające na odmowie zawieszenia postępowania) godziły w cele ustawy Prawo telekomunikacyjne, skatalogowane w art. 1 ust. 2 pkt 1-4 p.t. oraz cele polityki regulacyjnej organu, wskazane w szczególności w art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t.

Zdaniem Prezesa UKE dokonał on prawidłowej wykładni art. 118c ust. 2-3 p.t. przez co nie naruszył zarzucanych mu przepisów, w tym art. 62, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Wskazał, że z literalnej wykładni tego przepisu jednoznacznie wynika, iż jeżeli przedmiotem Przetargu było pięć rezerwacji częstotliwości, to miał obowiązek prowadzenia odrębnych postępowań dla każdej z tych rezerwacji, przy czym przepis ten nie pozostawia mu jakiejkolwiek uznaniowość dotyczącej możliwości połączenia tych postępowań. Wobec powyższego oraz mając na uwadze art. 206 p.t. i megaustawę, a także stanowisko doktryny (Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydanie 3.. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 743) uznał przepis art. 118c ust. 3 p.t. ma pierwszeństwo przed przepisem art. 62 k.p.a.

W ocenie Prezesa UKE w uzasadnieniu swojej Decyzji odniósł się zarówno do określonej w art. 114 ust. 3 pkt 5 p.t. przesłanki wskazującej, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się, jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem mogą być wykorzystywane w sposób efektywny, jak i do określonej w art. 114 ust. 3 pkt 6 p.t. przesłanki wskazującej, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się, jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem zostały międzynarodowo uzgodnione w zakresie i formie określonej w międzynarodowych przepisach radiokomunikacyjnych lub umowach międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną - w przypadku gdy zachodzi możliwość powodowania szkodliwych zakłóceń poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego podnoszony przez P. zarzut naruszenia art. 114 ust. 3 pkt 5 i 6 p.t. uznał za bezzasadny, a twierdzenia P. o braku uzgodnień międzynarodowych odnośnie częstotliwości z pasma 1800 MHz za bezpodstawne.

Odmawiając zasadności zarzutowi P. naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 118c ust. 4 p.t. Prezes UKE, powołując się na brzmienie art. 118c ust. 4 p.t., stwierdził, że z jego treści jednoznacznie wynika, że stronami postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości prowadzonego po przetargu są uczestnicy przetargu, którzy złożyli wnioski o rezerwację częstotliwości w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników przetargu.

Prezes UKE nie podzielił również stanowiska P. o braku podstaw dla nadania Decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał, że nadanie tego rygoru było podyktowane wyjątkowo ważnym interesem podmiotu dysponującego Rezerwacją, a także interesem społecznym. Po pierwsze zapewnia natychmiastowe uzyskanie przez podmiot, na rzecz którego dokonano Rezerwacji, prawo do dysponowania częstotliwościami, a w efekcie umożliwiła wywiązanie się tego podmiotu z podjętych w przetargu zobowiązań oraz zapobiegnie powstaniu po stronie tego podmiotu realnych i wymiernych szkód, które polegałyby na faktycznym skróceniu okresu w jakim mogą być wykorzystywane częstotliwości objęte Rezerwacją oraz uniemożliwia świadczenia usług z wykorzystaniem częstotliwości objętych Rezerwacją przez okres od wydania Decyzji do czasu jej uprawomocnienia się. Odnośnie interesu społecznego organ wskazał, że rygor ten daje prawa do natychmiastowego dysponowania częstotliwościami i umożliwia jak najszybszego świadczenia usług telekomunikacyjnych na bazie zarezerwowanej częstotliwości, co sprzyja rozwojowi konkurencji oraz zapewnieniu użytkownikom dostępu do różnorodnych usług telekomunikacyjnych. Podniósł przy tym, że rygor ów – mimo brak wniosku ze strony podmiotów, na rzecz których udzielono rezerwacji, i tak należałoby nałożyć, a to z uwagi na interes społeczny.

V.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzuciła naruszenie:

1. art. 114 ust. 1, 2 i ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 118b ust. 2 i art. 123 ust. 6 pkt 5 p.t. (Dz.U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t., a także art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie przez Prezesa UKE w sprawie rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości 2x5 MHz z zakresu 1734,9-1739,9 MHz oraz 1829,9-1834,9 MHz na rzecz P. przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy unieważnienia Przetargu, a w szczególności poprzez:

a. niezawieszenie postępowania zakończonego Decyzją do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy unieważnienia Przetargu (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t.);

b. dokonanie rezerwacji częstotliwości na rzecz podmiotu, co do którego zachodził (i nadal zachodzi) stan niepewności co do tego, czy jest "podmiotem wyłonionym" w Przetargu, zważywszy na brak ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie unieważnienia Przetargu (art. 114 ust. 1, 2 i ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 118b ust. 2 i art. 123 ust. 6 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t.;

c. dokonanie rezerwacji częstotliwości pomimo świadomego wykreowania i akceptacji przez Prezesa UKE wystąpienia przesłanki wznowienia w przyszłości postępowania w sprawie tej rezerwacji, zgodnie z art. 118d ust. 7 p.t., w razie zmiany wyników Przetargu będących konsekwencją unieważnienia tego Przetargu (art. 1 ust. 2 pkt 1-3 p.t.) oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t., a także art. 6 i art. 8 k.p.a.,

co świadczy o nieefektywnym zarządzaniu częstotliwościami przez Prezesa UKE i jest sprzeczne z celami ustawy oraz celami regulacyjnymi w postaci rozwoju równoprawnej i skutecznej konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych oraz rozwoju nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, a także co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

2. art. 123 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6 pkt 2 p.t. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., poprzez:

a. wadliwe przyjęcie przez Prezesa UKE, że zasięgnięcie w niniejszej sprawie opinii Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w sprawie istnienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie jest konieczne (art. 123 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6 pkt 2 p.t.);

b. błędne uznanie, że wyrażenie ww. opinii nie musi nastąpić w formie postanowienia (art. 106 § 1 i § 5 k.p.a.);

c. zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie wniosków dowodowych P. na okoliczność istnienia umocowania do działania w imieniu powyższych organów przez osoby, które podpisały pisma włączone do materiału sprawy postanowieniem Prezesa UKE (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 §1 k.p.a.), co w konsekwencji spowodowało pominięcie przez Prezesa UKE istotnych uchybień w ramach skutecznego zasięgnięcia opinii tych organów w trybie art. 123 ust. 8 p.t. i co spowodowało wydanie obu Decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innych organów;

3. art. 62 k.p.a. w zw. z art. 118c p.t. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a., poprzez:

a. odmowę połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz pozostałych spraw dotyczących rezerwacji częstotliwości z zakresu 1800 MHz, co stoi w sprzeczności z celami ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz celami regulacyjnymi wyrażonymi w art. 1 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t.;

b. poprzez faktyczne "łączne" rozpoznanie tych spraw, tj. dokonanie na rzecz P. rezerwacji częstotliwości na podstawie i z uwzględnieniem wszystkich rozstrzygnięć Prezesa UKE, dotyczących objętej Przetargiem rezerwacji częstotliwości z zakresu 1800 MHz, co doprowadziło do "przeniesienia" poza ramy postępowania (a zatem poza "płaszczyznę" dostępną i możliwą do zweryfikowania przez strony postępowania) istotnej części dokonanej przez Prezesa UKE analizy faktycznej i prawnej, która zaważyła na podjętym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu,

co świadczy o naruszeniu zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; zasady podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyjaśnienia sprawy, z. uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej; zasady wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć znaczenie dla ustalenia ich praw i obowiązków; zasady zapewnienia czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania; zasady wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz zasady szybkości i wnikliwości postępowania;

4. art. 115 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 118b ust. 2 p.t. poprzez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu przez Prezesa UKE, że przepis ten daje podstawę do żądania przez Prezesa UKE "przypisania" przez strony postępowania rezerwacyjnego konkretnych ofert przetargowych do określonych wniosków rezerwacyjnych (tj. do wskazania, z którą ofertą przetargową związane są poszczególne wnioski rezerwacyjne, złożone przez podmiot ubiegający się o udzielenie rezerwacji częstotliwości);

5. art. 89 § 1 i § 2 w zw. z art. 10 i art. 12 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Prezesa UKE rozprawy administracyjnej mimo wniosku P. w tym przedmiocie oraz mimo ziszczenia się wynikających z art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. przesłanek, uzasadniających potrzebę przeprowadzenia takiej rozprawy, a zwłaszcza - mimo konieczności uzgodnienia sprzecznych interesów stron;

6. art. 114 ust. 3 pkt 6 Pt oraz art. 115 ust. 2 p.t. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie Decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, mimo że naruszała ona powyższe przepisy przez to, że rozstrzygała o udzieleniu rezerwacji częstotliwości na rzecz mimo braku uzgodnień międzynarodowych oraz przez to, że błędnie ustalała warunki wykorzystania częstotliwości;

7. art. 114 ust. 4a p.t. w zw. z art. 12 k.p.a. i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 p.t. oraz w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t. poprzez rażące przekroczenie przez Prezesa UKE terminu 6 tygodni od dnia ogłoszenia wyników Przetargu do wydania decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości oraz przeprowadzenie postępowania w I instancji oraz postępowania odwoławczego od Decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób rażąco przewlekły (tj. zakończenie tego postępowania po upływie 2 lat i 8,5 miesięcy dni od dnia jego wszczęcia), co stoi w sprzeczności z celami ustawy oraz celami polityki regulacyjnej Prezesa UKE w postaci rozwoju zrównoważonej konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych, rozwoju nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej oraz efektywnej gospodarki częstotliwościami;

8. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie obu Decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że nie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki do podjęcia takich rozstrzygnięć, a w szczególności nie były one niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony, ani ze względu na interes społeczny.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone dotychczas oraz rozwinęła powyższe zarzuty.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a to ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko skarżącej zostało podtrzymane w dalszych pismach procesowych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania T. S.A. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Badając skargę według kryteriów przewidzianych w art. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi w zaskarżonych decyzjach nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił też argumentację na poparcie zajętego stanowiska. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Prezes UKE zastosował właściwe normy prawa materialnego. Nie budzi też wątpliwości ich interpretacja dokonana przez organ. Organ nie naruszył także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

2. Koronnym zarzutem podnoszonym przez skarżącą był zarzut dotyczący niezawieszenia postępowania z uwagi na toczące sie postępowanie w sprawie unieważnienia przetargu. Istota zarzutów sprowadza się do tego, jak rozumieć pojęcie zagadnienia wstępnego, jakim posługuje się art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do K.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015).

Wskazać więc należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, czy prawomocnym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11).

Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że pomiędzy postępowaniem w sprawie rezerwacji częstotliwości, a poprzedzającym je przetargiem na rezerwację częstotliwości, zachodzi ścisła zależność polegająca na tym, że wyniki przetargu determinują wyniki postępowania rezerwacyjnego. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą, że zakwestionowanie przez uczestników przetargu ważności przetargu obligowało organ do wstrzymania czynności podejmowanych w toku postępowania rezerwacyjnego. W przepisach ustawy Prawo telekomunikacyjne brak jest regulacji, która normowałaby taki tryb działania Prezesa UKE, analiza natomiast treści przepisów art. 114 ust. 4a, art. 118d ust. 1 i ust. 7 p.t., wskazuje, iż dopiero prawomocne unieważnienie przetargu może wywrzeć skutek na wynik postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Zgodnie z art. 114 ust. 4a p.t., jeżeli dokonanie rezerwacji częstotliwości wymaga przeprowadzenia przetargu, aukcji, konkursu albo uzgodnień międzynarodowych, Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości w terminie 6 tygodni od dnia ogłoszenia wyników przetargu, aukcji, konkursu albo zakończenia uzgodnień międzynarodowych. Z art. 118d ust. 1 i ust. 7 p.t. wynika, że Prezes UKE z urzędu lub na wniosek uczestnika przetargu, aukcji albo konkursu złożony w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia wyników przetargu, aukcji albo konkursu, w drodze decyzji, unieważnia przetarg, aukcję albo konkurs, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników przetargu, aukcji albo konkursu (ust. 1). Zmiana wyników przetargu, aukcji albo konkursu będąca konsekwencją unieważnienia przetargu, aukcji albo konkursu stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości dokonanej po przeprowadzeniu tego przetargu, aukcji albo konkursu. (ust. 7). Słusznie zatem wskazał Prezes UKE, że o sekwencji podejmowanych rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych dotyczących rezerwacji częstotliwości przesądził sam ustawodawca, normując w przepisie art. 114 ust. 4a p.t. zasadę, iż Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości w terminie 6 tygodni od dnia ogłoszenia wyników przetargu, aukcji, konkursu albo zakończenia uzgodnień międzynarodowych oraz regulując w art. 118d ust. 1 p.t., termin na złożenie wniosku o unieważnienie przetargu, aukcji albo konkursu, który wynosi 21 dni. Powyższa regulacja wyklucza możliwość zakończenia postępowania w sprawie unieważnienia przetargu przed wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości.

Postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się dalej mimo toczącego się postępowania o unieważnienie przetargu. Dopóki więc przetarg nie zostanie prawomocnie unieważniony, postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się nadal, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia pozostają w obrocie prawnym. Dopiero prawomocna decyzja o unieważnieniu przetargu wywiera wpływ na toczące się postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział instytucję o szczególnym charakterze – wznowienie postępowania. Z uwagi więc na tę szczególną regulację prawną przewidzianą ustawą Prawo telekomunikacyjne, zdaniem Sądu, toczące się postępowanie o unieważnienie przetargu pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. Potraktowanie toczącego się postępowania o unieważnienie przetargu jako zagadnienia prejudycjalnego, w świetle obowiązującego Prawa telekomunikacyjnego, jest więc wyłączone. W przeciwnym wypadku proces decyzyjny Prezesa UKE zmierzający do rezerwacji częstotliwości byłby sparaliżowany. Celem zmian ustawodawczych i takiej właśnie regulacji prawnej było z pewnością zapewnienie ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami arbitralnymi. Dowodzi tego taka właśnie regulacja prawna. Oczywiście operatorzy mają prawo podważania niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć. W przypadku osiągnięcia takiego celu nie są pozbawieni ochrony swoich praw. Do dyspozycji posiadają instytucję wznowienia postępowania.

Zdaniem sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że kwestia unieważnienia przetargu nie jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy rezerwacji częstotliwości prowadzonej po zakończeniu przetargu oraz, że nie wystąpiły inne przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania. Prezes UKE słusznie też uznał, że pomimo postępowania o unieważnienie przetargu, postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się niezależnie od wyniku postępowania o unieważnienie przetargu, a dopiero prawomocne unieważnienie przetargu może skutkować wznowieniem postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości na podstawie art. 118d ust. 7 P.t.

Z powyższych względów Sąd stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 114 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 118b ust. 2 i art. 123 ust. 6 pkt 5 P.t. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t., a także art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie przez Prezesa UKE w niniejszej sprawie rezerwacji częstotliwości przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy unieważnienia przetargu.

3. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wadliwego trybu uzyskania opinii to za nieprawidłowe należy uznać tezy skarżącej, jakoby Prezes UKE miał zawsze obowiązek zwracania się do organów wymienionych w art. 128 ust. 8 p.t. w celu zasięgnięcia opinii. Zgodnie z art. 123 ust. 6 pkt 1 p.t., odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości następuje w przypadku, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 3, tj., w przypadku wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jak wynika z art. 123 ust. 8 p.t., odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości, jej zmiana lub cofnięcie w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, a także odmowa wydania pozwolenia radiowego lub jego cofnięcie z powodu tych okoliczności, następuje po zasięgnięciu opinii lub na wniosek Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, w zakresie ich właściwości. Podkreślenia jednak wymaga, że w niniejszej sprawie nie doszło do odmowy udzielenia rezerwacji częstotliwości, jej zmiany lub cofnięcia, z powodu okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W przedmiotowej sprawie doszło do odmowy udzielenia rezerwacji częstotliwości, podmiotom, w tym skarżącel, którzy nie zostali podmiotami wyłonionymi w wyniku przeprowadzonego przetargu. Dlatego też norma wynikająca z art. 123 ust. 8 p.t., nie miała w niniejszej sprawie zastosowania. Niezależnie od tego, nie można zgodzić się z twierdzeniami, że na mocy art. 123 ust. 8 p.t. Prezes UKE został ustawowo zobowiązany do zasięgania opinii tych organów w każdym postępowaniu o rezerwację częstotliwości. Jak wskazywane jest to w doktrynie przepisy ust. 8-11 art. 123 p.t. regulują przypadek wydawania negatywnych decyzji dotyczących rezerwacji lub pozwoleń radiowych, a także cofania lub zmieniania tych uprawnień z powodów dotyczących zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wszystkie te decyzje są podejmowane po zasięgnięciu opinii lub na wniosek właściwych organów państwowych odpowiedzialnych za te dziedziny. Wystąpienie do tych organów przez Prezesa UKE o zajęcie stanowiska powinno następować tylko wówczas, gdy w wyniku prowadzonego postępowania stwierdza się prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia lub cofnięcie uprawnienia. Z przepisu tego nie wynika obowiązek zasięgania opinii w każdym przypadku prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia uprawnień. Sposób sformułowania tego przepisu wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków procesowych do wnikliwej weryfikacji tylko tych projektów decyzji, które przewidują odmowę wydania zezwolenia (S. Piątek, "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 702-703). W świetle powyższego należy stwierdzić, że bezpodstawny jest zarzut skarżącej, zgodnie z którym Prezes UKE przed wydaniem decyzji nie zasięgnął powyższych opinii. W sytuacji bowiem, gdy w ocenie tego organu nie zachodzą okoliczności prowadzące do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego Prezes UKE nie miał takiego obowiązku.Powyższy pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt 99/12, nie zgadzając się ze stanowiskiem, iż Prezes UKE zawsze ma obowiązek zwracania się do organów wymienionych w art. 128 ust. 8 p.t. w celu zasięgnięcia opinii. Obowiązek taki aktualizuje się, gdy w wyniku prowadzonego postępowania stwierdza się prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia lub cofnięcie rezerwacji częstotliwości.

W niniejszej sprawie Prezes UKE, wystąpił do organów wymienionych w art. 123 ust. 8 p.t. o opinię, jednak biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu o braku okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, działanie to okazało się zbędne, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że niezachowanie, trybu z art. 106 k.p.a., nie ma żadnego znaczenia w sprawie, jak również wnioskowane przez skarżącą przeprowadzenie dowodów na okoliczność umocowania osób, które podpisały opinie organów wymienionych w art. 123 ust. 8 p.t., do ich reprezentowania w niniejszym postępowaniu.

W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 123 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6 pkt 2 p.t. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 oraz w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a.

4. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej zawartego w pkt 3 petitum skargi dotyczącego naruszenia art. 62 k.p.a. w zw. z art. 118c p.t. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. przez odmowę połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz pozostałych spraw dotyczących rezerwacji częstotliwości z zakresu 1800 MHz. Stosownie do art. 118c ust. 3 p.t jeżeli przedmiotem przetargu, aukcji albo konkursu była więcej niż jedna rezerwacja, właściwy organ prowadzi odrębne postępowanie dla każdej z tych rezerwacji. W ocenie Sądu Prezes UKE wykonał ten obowiązek nałożony przez przepisy ustawy p.t. w sposób prawidłowy bowiem przedmiotem rozpoznawanej sprawy było postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości B. Dlatego też równolegle toczyły się inne postępowania w sprawach o rezerwację częstotliwości A, C, D i E.

W tym aspekcie sprawy Sąd zauważa, że wbrew stanowisku skarżącej, całkowicie inną rzeczą jest kwestia realizacji przez organ celów ustawy p.t., zwłaszcza wskazanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 p.t. celu wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Kwestię tę skarżąca pomija twierdząc, że nastąpiło faktyczne "łączne" rozpoznanie tych spraw, co jej zdaniem świadczy o naruszeniu podstawowych zasad działania organów administracji publicznej

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Przed wszystkim Prezes UKE w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji logicznie i wyczerpująco wyjaśnił dlaczego rozdysponowane na rzecz T. częstotliwości wpisują się w całokształt realizacji prowadzonej polityki efektywnego wykorzystywania zasobów w połączeniu z pieczą nad równoprawną konkurencją. Taki proces myślowy organu skarżąca błędnie nazywa "z góry przyjętym planem" lub "niedopuszczalnym dualizmem". W ocenie Sądu podnoszony w skardze zarzut faktycznego łącznego rozpoznania spraw ww. częstotliwości zakresu 1800 MHz nie jest zasadny bowiem takiego działania organ nie mógł uniknąć ze względu na specyfikę tego rodzaju spraw i konieczność prowadzenia spójnej polityki w tym zakresie. Przykładowo na stronie 32-33 zaskarżonej decyzji organ wskazał jaki jest obraz rozdysponowania częstotliwości przed i po wydaniu decyzji rezerwacyjnych.

5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 118b ust. 2 p.t. poprzez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu przez Prezesa UKE, że przepis ten daje podstawę do żądania przez Prezesa UKE "przypisania" przez strony postępowania rezerwacyjnego konkretnych ofert przetargowych do określonych wniosków rezerwacyjnych. Sąd podziela stanowisko organu, że wskazanie przez poszczególnych wnioskodawców, z którą ofertą spośród kilku złożonych w przetargu wiążą wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z art. 115 ust. 1 pkt 9 p.t. W myśl tego przepisu w rezerwacji częstotliwości określa się zobowiązania podmiotu podjęte w ramach przetargu, aukcji albo konkursu, o ile zostały podjęte. Tym samym skoro uczestnicy przetargu złożyli więcej niż jedną ofertę zatem organ zobowiązany był do wyjaśnienia tej kwestii z uczestnikami właśnie ze względu na konieczną treść decyzji rezerwacyjnej.

Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt 99/12, który stwierdził, że: "Podmiot, który złożył więcej niż jedną ofertę, w przypadku oceny każdej z nich traktowany jest jako "odrębny" uczestnik postępowania przetargowego. Między złożonymi przez ten sam podmiot ofertami nie ma żadnej łączności podmiotowej z punktu widzenia oceny poszczególnych ofert, a w konsekwencji usytuowania na liście uczestników przetargu. Pozycja na liście wyników przetargu zawsze jest zatem powiązana z określoną ofertą, która umożliwiła jej zajęcie przez uczestnika. W związku z tym w sytuacji, gdy uczestnik przetargu, który zgłosił więcej niż jedną ofertę korzysta z prawa do złożenia wniosku o rezerwację, powołując się na konkretne miejsce na liście, siłą rzeczy musi powiązać swój wniosek z konkretną ofertą. Konsekwencją podjęcia decyzji o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o rezerwację na podstawie jednej oferty, jest rezygnacja z takiej możliwości w stosunku do innych ofert. Również w tym przypadku chodzić będzie o konkretną ofertę, która znalazła się na liście wyników przetargu na określonej pozycji. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, istnieje bardzo ścisłe powiązanie wniosku o rezerwację z konkretną ofertą. Złożenie wniosku w oparciu o konkretną ofertę określa warunki, na jakich zostanie przyznana częstotliwość. Wspomniane warunki zaoferowane przez uczestnika przetargu, mają istotny wpływ nie tylko na kolejność na liście podmiotów wyłonionych, ale w przypadku złożenia wniosku o rezerwację także w sposób wiążący określają jego zobowiązania rezerwacyjne."

6. Odnośnie zarzutu niewyznaczenia rozprawy administracyjnej Sąd doszedł do przekonania, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że naruszenie przepisów postępowania oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej, w szczególności zaś wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W związku z powyższym - skoro strona skarżąca nie wskazała, ani też nie wyjaśniła, na czym dokładnie naruszenie wymienionych przez nią przepisów o charakterze procesowym miałoby polegać, zwłaszcza zaś, jaki miałby być wpływ zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy - co odnieść należy do zarzutu zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i naruszenia art.89 §1 i 2 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 12 k.p.a. zatem brak jest podstaw, aby omawiany zarzut uznać można było za uzasadniony.

7.Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania należy podnieść, że podlega on odrębnemu reżimowi prawnemu. Zgodnie z art. 206 ust. 1 p.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 36 § 1 k.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 114 ust. 4a p.t. ustanawiający zasadę, iż Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości w terminie 6 tygodni od dnia ogłoszenia wyników, w niniejszej sprawie, przetargu. Przepis art. 37 § 1 k.p.a., stanowi natomiast, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po wyczerpaniu powyższego trybu, możliwe jest wniesienie na podstawie art. 52 § 1 p.p.s.a., skargi do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że istotą skargi na przewlekłość postępowania jest zobligowanie organu do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Przewlekłość zatem, co do zasady nie ma wpływu na wynik sprawy ad meritum. Z powyższych względów podniesiony przez skarżącą zarzut przewlekłości postępowania nie może być merytorycznie rozpatrzony przez Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie można zatem uwzględnić zarzutu naruszenia art. 114 ust. 4a p.t. w zw. z art. 12 k.p.a. i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 oraz w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t.

8. Odpowiadając na zarzut dotyczący braku uzgodnień międzynarodowych Sąd stwierdził, że analizując uzasadnienie skargi nie można dopatrzyć się tam się wyjaśnienia na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych przepisów. W ocenie Sądu stanowisko organu w tej kwestii jest jasne i zostało w sposób szczegółowy określone w decyzji. Organ wskazał na konkretne międzynarodowe przepisy radiokomunikacyjne oraz umowy międzynarodowe, których Rzeczpospolita Polska jest stroną. Ponadto skarżąca zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 114 ust. 3 pkt 6 p.t. oraz art. 115 ust. 2 p.t. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. czyni to w sposób ogólny mówiąc, że określenie warunków wykorzystania częstotliwości było "niejednoznaczne i nieprzejrzyste", lecz bliżej tej myśli nie rozwija, co utrudnia Sądowi zrozumienie jej stanowiska w tej kwestii.

9. Co do rygoru natychmiastowej wykonalności to zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Ze względu na brak stosowanych ograniczeń, inicjatywa w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności może wypływać zarówno od organu administracyjnego, jak i od strony lub podmiotów działających na prawach strony. Jak podkreśla się w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck Warszawa 1996 r., str. 493), przepis art. 108 § 1 stanowi, że decyzji "może być nadany" rygor, a wobec tego organ na zasadzie uznania rozstrzyga o jego nadaniu. W konsekwencji, sądowej kontroli poprawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie może podlegać sam fakt podjęcia przez uprawniony organ decyzji o jego nadaniu (w treści decyzji administracyjnej czy odrębnym postanowieniu), lecz to, czy istniały ku temu przesłanki, przy czym ocena winna dokonywana być w odniesieniu do określonego stanu faktycznego.

W przedmiotowej sprawie organ wskazał na przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a mianowicie: interes społeczny, który wyrażał się w dążeniu do zapewnienia ciągłości nadanego P. prawa dysponowania częstotliwością oraz wyjątkowo ważny interes strony. Ponadto organ wskazał, że natychmiastowe uzyskanie przez podmiot, na rzecz którego dokonano rezerwacji, prawo do dysponowania częstotliwościami, a w efekcie umożliwiła wywiązanie się tego podmiotu z podjętych w przetargu zobowiązań.

W ocenie Sądu przesłanki przyjęte przez organ dla nadania decyzji z [...] czerwca 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności znajdują oparciu w treści art. 108 § 1 k.p.a. Zasadnie też przyjął organ, iż ważny interes strony w przedmiotowej sprawie powiązany jest z interesem społecznym. Ponadto zaskarżona decyzja jest decyzją ostateczną i jako taka podlega wykonaniu.( wyrok WSA, sygn. akt VI SA/Wa 1751/09).

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.