Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. P. G. W. W. P. w przedmiocie wypłaty odszkodowania za część nieruchomości zajętej przez koryto rzeki względnie zwrot starego koryta rzeki 1. zobowiązuje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. P. G.W. W. P. do załatwienia wniosku M. M. z dnia [...] marca 2020r. o wypłatę odszkodowania za część nieruchomości zajętej przez koryto rzeki względnie zwrot starego koryta rzeki w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. P.G. W. W. P. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW W. P. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych:

Pismem z dnia 2 marca 2020 r. M. T. K., H. K. oraz M. A. M. i A. M. wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w obrębie [...] W.S. w B. zajętej przez koryto rzeki B. względnie zwrot starego koryta rzeki B. wraz z terenem pomiędzy starym i nowym korytem rzeki znajdującym się obecnie w zasobach Gminy B., na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922r.

Uzasadniając złożony wniosek oświadczyli, że w wyniku zmiany koryta rzeki B., do którego doszło w latach 1954 - 1960, pod rządami ustawy wodnej z 1922 roku, zostali pozbawieni władztwa nad częścią swojej nieruchomości obecnie oznaczonej nr [...] obręb 2 i do dnia dzisiejszego nie otrzymali odszkodowania za przejęty grunt z mocy prawa, jak również starego koryta rzeki B. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawców, skoro nie ustalono im należnego odszkodowania, to w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który daje możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W dniu 24 lipca 2020r. M. M. wniósł, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o wyznaczenie dla organu I instancji terminu zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z 2 marca 2020r.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW W. P. pismem z dnia [...] lipca 2020r. poinformował, że nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Odwołując się do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że przedmiotowe odszkodowanie ustala w drodze decyzji, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w przypadku nieruchomości położonych na terenie Miasta B. - Prezydent Miasta B. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w obecnym porządku prawnym ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. (t.j. z 2020r., poz. 310), która jest jedynym aktem prawa materialnego określającym pojęcie wód i wskazującym jednocześnie ich właściciela, rzeka B. jest publiczną wodą płynącą Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 218 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy grunty pokryte wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości, do których nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponadto nie podlegają one też obrotowi cywilnoprawnemu (art. 216 ust. 2 ustawy). Jeżeli chodzi o osoby, które były właścicielami tych wód i gruntów pod wodami przed 1962 r. mogły one, na podstawie przepisów art. 131 ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974r., uzyskać prawo dożywotniego, nieodpłatnego korzystania z tych wód do celów rybackich jak też mogły otrzymać odszkodowanie na zasadach i w trybie ustalonych przez Radę Ministrów, o ile w terminie trzech lat od wejścia w życie ustawy tj. do końca 1977r. złożyły w tej sprawie do Wojewody odpowiednie wnioski. Obecnie nie ma zatem już podstaw do dochodzenia praw do tych wód i gruntów pokrytych tymi wodami.

Odpowiadając z kolei na ponaglenie M. A. M. wystosowane w oparciu o art. 37 k.p.a., organ wyjaśnił, że jest ono bezzasadne, albowiem w powyższej sprawie nie jest prowadzone żadne postępowanie, które zakończone byłoby wydaniem decyzji administracyjnej.

W dniu 5 sierpnia 2020r. M.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW W. P. z uwagi na niewszczęcie postępowania administracyjnego i niewydanie stosownego aktu prawnego, który podlegałby weryfikacji. W ocenie skarżącego pismo organu z dnia 30 lipca 2020r. nie może być traktowane, ani jako odpowiedź na wniosek o wypłatę odszkodowania, ani na ponaglenie z dnia 24 lipca 2020r. skierowane do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący przypomniał, że ustawodawca zagwarantował stronie prawo do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji zarówno instancyjnej, jak i sądowej, i taki akt powinien być wydany w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tej regulacji nawet, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, który to akt podlega weryfikacji. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. do wydania stosownego aktu prawnego, który mógłby być zweryfikowany.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW WP wniósł o jej oddalenie, informując, że skarżący otrzymał od organu wyczerpującą odpowiedź merytoryczną na swój wniosek, stąd też zarzut bezczynności jest nietrafny. Organ wskazał jednocześnie, że odszkodowanie, o jakie wystąpił skarżący ustala w drodze decyzji starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a w przypadku nieruchomości położonych na terenie Miasta B. - Prezydent Miasta B., stąd też nie było ustawowych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, która nie leży w kompetencjach Wód Polskich. Ponadto w udzielonej odpowiedzi skarżący został poinformowany, iż w obecnym stanie prawnym rzeka B. jest publiczną wodą płynącą Skarbu Państwa, która w myśl art. 216 ust. 2 Prawa wodnego nie podlega obrotowi cywilnoprawnemu, a grunty pokryte wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości, do których nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2020r. o ustalenie odszkodowanie za część nieruchomości zajętej przez koryto rzeki, zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ na dzień wyrokowania pozostaje w bezczynności.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny powinno każdorazowo zostać poprzedzone zbadaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zaskarżalna do sądu bezczynność może zatem dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie), ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Badając dopuszczalność skargi na bezczynność nie można też pominąć, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., taką skargę strona może wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. doprecyzowano, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto, w art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazano, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W aktualnym stanie prawnym zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: (1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący w dniu 24 lipca 2020r. złożył wymagane prawem ponaglenie, tym samym został warunek wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony.

Dalej należy wskazać, co ma znaczenie w sprawie niniejszej, że pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Oznacza to, że organ administracji pozostaje w bezczynności również wtedy, gdy stwierdzając swą niewłaściwość w sprawie bądź kwestionując swą właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w art. 65 § 1 k.p.a., tj. nie przekazuje podania organowi właściwemu mimo, że taki obowiązek na nim spoczywa. Jest to obowiązek organu o charakterze prawnym, proceduralnym, którego niedopełnienie świadczy o wystąpieniu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2122/14 oraz wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Ke 79/17, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Analogicznie, zdaniem sądu, należy zakwalifikować bezczynność organu w przypadku niewydania postanowienia, o jakim mowa w art. 66 § 3 k.p.a., tj. w sytuacji stwierdzenia, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Organ administracji publicznej nie może bowiem może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego.

W kontrolowanym postępowaniu organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego o ustalenie odszkodowanie za część nieruchomości zajętej przez koryto rzeki, wskazał na brak przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyjaśniając, że po pierwsze Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. nie jest właściwym organem w sprawie przyznania odszkodowania za podstawie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z 19 września 1922r., a po drugie obecnie nie już podstaw prawnych do dochodzenia praw do wód płynących i gruntów pokrytych tymi wodami z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia, o jakim mowa w art. 131 ustawy Prawo wodne z 24 października 1974r.

W ocenie sądu wystosowanie do wnioskodawców "zwykłego" pisma informującego o takim stanowisku organu nie stanowiło właściwego proceduralnie sposobu załatwienia przedmiotowego wniosku. Należy przy tym zauważyć, że ów właściwy sposób załatwienia sprawy będzie się różnie przedstawiał w zależności od tego, który z podnoszonych argumentów zostanie ostatecznie uznany przez organ za podstawowy. W odpowiedzi sformułowanej w dniu 30 lipca 2020r. organ uchylił się od zajęcia jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, wskazując zarówno na brak swojej właściwości, jak i brak aktualnie podstawy prawnej do dochodzenia określonych we wniosku - roszczeń odszkodowawczych. Tymczasem zastosowanie każdej ze wskazanych podstaw powoduje odmienne skutki procesowe dla strony.

I tak, jeżeli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW Wody Polskie uzna, że nie jest organem właściwym w sprawie o wypłatę odszkodowania za część nieruchomości zajętej przez koryto rzeki B. względnie zwrot starego koryta rzeki B. wraz z terenem pomiędzy starym i nowym korytem rzeki, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922r., to powinien – przy zastosowaniu art. 65 § 1 k.p.a. – przekazać wniosek skarżącego właściwemu organowi, zawiadamiając jednocześnie o tym wnioskodawcę. W udzielonej odpowiedzi organ, powołując się na art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poinformował, że przedmiotowe odszkodowanie ustala w drodze decyzji, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w przypadku nieruchomości położonych na terenie Miasta B. - Prezydent Miasta B. Jednocześnie jednak organ zasygnalizował, że przepis art. 218 ust. 1 i 5 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. (t.j. z 2020r., poz. 310 ze zm.) wyłącza w stosunku do gruntów zajętych pod wody płynące stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konfrontując powyższe trudno jest ostatecznie wywieść, czy i który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z 1922r. Tym bardziej, że organ, do którego wpłynął wniosek skarżącego nie podjął w tym zakresie żadnych czynności proceduralnych, o jakich mowa w art. 65 § 1 k.p.a.

Jeżeli natomiast organ uważa, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 131 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne, na co z kolei może wskazywać twierdzenie organu, że obecnie nie ma już podstaw do dochodzenia praw do tych wód i gruntów pokrytych tymi wodami – to winien wówczas rozważyć zastosowanie art. 61a k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). W doktrynie wskazuje się bowiem, że do "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu cytowanego przepisu, które usprawiedliwiają odmowę wszczęcia postępowania, należy m.in. przedawnienie materialnoprawne, czyli sytuacja upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

Z tymże, co należy podkreślić, jeżeli organ oceni, że w sprawie o odszkodowanie za część nieruchomości zalanej przez koryto rzeki B. lub względnie zwrot starego koryta rzeki, nie stosuje się przepisów ustawy Prawo wodne (a taki wniosek można wniosek wyciągnąć z odpowiedzi na skargę), jak też przepisów prawa administracyjnego, to wówczas powinien rozważyć zastosowanie przepisu art. 66 § 3 k.p.a. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Takie stanowisko może okazać się najbardziej właściwe biorąc pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017r. (sygn. akt II OSK 727/16, CBOSA), w którym przesądzono jednoznacznie, że sprawa o odszkodowanie za grunty zajęte przez zalanie wodami jest sprawą cywilną. Fakt zaś, że początek sprawy ma miejsce w czasie obowiązywania ustawy wodnej z 1922 roku, tj. że do zajęcia gruntów przez zalanie wodami doszło pod rządami ustawy wodnej z 1922 roku, nie zmienia faktu, że o właściwości organu administracji do załatwienia sprawy o odszkodowanie decyduje przepis ustawowy, który upoważnia organ aktualnie funkcjonujący do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skoro jednak przepis art. 13 ust. 1 ustawy z 1922 r., stanowiący, że o odszkodowaniu orzeka się w postępowaniu administracyjnym, już nie obowiązuje, to pomimo, że może być on źródłem roszczenia, to nie może stanowić podstawy wywiedzenia właściwości organu do załatwienia sprawy, gdyż właściwość organów określają aktualnie obowiązujące przepisy z daty rozpoznawania sprawy. Jeżeli zatem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. dojdzie ponownie do wniosku, że z aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne nie wynika aby sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego była sprawą administracyjną, załatwianą w drodze decyzji administracyjnej wobec tego organ administracji w tej sprawie nie jest właściwy, to prawidłowe załatwienie wniosku winno sprowadzać się do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a.

Konkludując skoro w przedmiotowym postępowaniu żadne z opisanych wyżej rozstrzygnięć procesowych do dnia wyrokowania nie zapadło, to stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego. Uwzględniając powyższe sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW Wody Polskie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2020r., stwierdzając jednocześnie, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., skład orzekający stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego szczegółowo ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile ze specyfiki podania skarżącego i wynikającej z niego trudności w ustaleniu organu właściwego do jego rozpoznania w trybie administracyjnym.

Z tych samych względów sąd uznał, że nie ma żadnych podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a. zasądzając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.