Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej MH od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Po 127/19 w sprawie ze skargi MH na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 4 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od MH na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Po 127/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę MH, zwanego dalej "skarżącym" lub "zobowiązanym", na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, zwanego dalej "organem" lub "organem drugiej instancji", z dnia 4 stycznia 2019 r., nr 3001-IEE.711.644.2018, w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko MH na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 30 maja 2017 roku przez Prezydenta Miasta Głogowa, a obejmującego należności pieniężne z tytułu zastępczej opłaty poniesionej przez Gminę Miejską Głogów za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej. Egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej i prawomocnej (wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 796/15 oraz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2517/16) decyzji Prezydenta Miasta Głogowa z dnia 31 lipca 2015 r., nr PS.4110.296.ECz.2015, ustalającej zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę za pobyt członka rodziny skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w Głogowie od dnia 24 kwietnia 2009 r. do dnia 9 marca 2015 r.

Po otrzymaniu zawiadomienia o zajęciu świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, pismem z dnia 8 września 2017 roku, zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego: wskazywał nieistnienie egzekwowanego obowiązku, umorzenie/wygaśnięcie w części egzekwowanego obowiązku oraz niedoręczenie upomnienia. Postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 7 marca 2018 roku zarzuty ostatecznie zostały uznane za nieuzasadnione. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 245/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na to postanowienie, a wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3278/18, skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił NSA.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. zobowiązany wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu jego niedopuszczalności w myśl art. 59 §1 ust.7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelnik Urzędu Skarbowego, postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 r., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 4 stycznia 2019 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucił, że postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zostało wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 §1 oraz art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto organy w niewystarczający sposób zweryfikowały dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. W ocenie skarżącego organ niesłusznie uznał, że zobowiązanemu doręczono upomnienie. Bezpodstawnie przyjęto, że w tytule wykonawczym prawidłowo został określony wierzyciel. Zdaniem skarżącego wierzycielem jest Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a nie Prezydent Miasta Głogowa. Skarżący podniósł, że tytuł wykonawczy został wystawiony na podstawie przepisów (według wzoru), które nie obowiązywały w dniu jego wystawienia. Zarzucił ponadto, że organ egzekucyjny bezprawne zwrócił się do wierzyciela z "prośbą o aktualizację tytułu wykonawczego".

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił skarżącemu podstawę prawną prowadzenia wobec niego egzekucji administracyjnej oraz szeroko przeanalizował kwestie podmiotowej i przedmiotowej niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w kontekście podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd potwierdził poprawność wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, w tym oznaczenia jako wierzyciela Prezydenta Miasta Głogowa oraz jako podmiotu, któremu należy przekazać wyegzekwowana należność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie. Sąd wskazał również, że tytuł wykonawczy podpisał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie jako osoba upoważniona do działania w imieniu Prezydenta Miasta Głogowa na podstawie art. 268a K.p.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił MH. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także niestwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu):

a) art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez nieprzyjęcie, że upłynął termin przedawnienia egzekwowanego obowiązku;

b) art. 59 § 1 pkl. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 tej ustawy, a w konsekwencji braku umorzenia postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a., art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez niedokonanie kompletnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niedostrzeżenie, że obowiązek zwrotu opłatwynikający z egzekwowanej decyzji uległ przedawnieniu oraz bezzasadne oddalenie skargi wskutek niestwierdzenia wystąpienia przyczyn umorzenia postępowania;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia w przedmiocie stanowiska skarżącego w zakresie podnoszonej przez niego niezgodności między wierzycielem wskazanym w treści tytułu wykonawczego (tj. Prezydentem Miasta Głogowa), a uznaniem za wierzyciela Dyrektora MOPS w Głogowie przez SKO w Legnicy.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz uchylenie postanowień organów obu instancji i alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Sformułowano również wniosek o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację przedstawioną w zaskarżonych rozstrzygnięciach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, podstawa kasacyjna naruszenia przepisów postępowania, określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wymaga wskazania i wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca wymaga wskazania kwalifikowanej postaci wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy ("istotny wpływ"). Skarżący kasacyjnie stawia jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazując i nie uzasadniając jego kwalifikowanego charakteru. Z tego względu zarzuty natury procesowej nie mogły zostać rozpoznane i uwzględnione.

Po drugie, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, podobnie jak zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na błędnym oznaczeniu wierzyciela w tytule wykonawczym, były już w części przedmiotem rozpoznania w tej sprawie egzekucyjnej w postepowaniu w zakresie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w trybie art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym w roku 2018 i rozstrzygnięcie w tym zakresie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Godzi się przypomnieć, że zobowiązany podniósł wówczas trzy zarzuty: nieistnienie egzekwowanego obowiązku, umorzenie/wygaśnięcie w części egzekwowanego obowiązku oraz niedoręczenie upomnienia. Zarzuty te zostały ostatecznie i prawomocnie uznane za nieuzasadnione (wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3278/18). Natomiast zobowiązany złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym w 2018 r. Stosownie do treści tego przepisu postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu.

W stanie prawnym obowiązującym w chwili podejmowania przez organy skarbowe postanowień objętych obecnie kontrolą sądowoadministracyjną przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 ustawy egzekucyjnej) w dużej mierze pokrywały się z podstawami, na których zobowiązany mógł wnieść zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej lub postępowania egzekucyjnego (art. 33 ustawy egzekucyjnej). Wynikało to z faktu, że zarzut - jako przysługujący zobowiązanemu środek obrony przed niezgodnie z prawem prowadzoną egzekucją lub postępowaniem egzekucyjnym – oparty jest na zasadzie skargowości, natomiast przewidziane w art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej podstawy do obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny uwzględnia z urzędu. Należy tu też wskazać, że ewentualne uwzględnienie zarzutu lub zarzutów w konsekwencji także skutkowało umorzeniem postępowania egzekucyjnego.

Skarżący jako podstawę wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazał niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i zastosowanego środka egzekucyjnego oraz brak uprzedniego doręczenia upomnienia. Kwestia doręczenia upomnienia skarżącemu została już prawomocnie przesądzona we wskazanych wyżej wyrokach WSA i NSA i ponowne orzekanie w tym zakresie z wniosku o umorzenie postępowania obarczone byłoby kwalifikowaną wadliwością skutkującą nieważnością. Z tego też powodu zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego polegający na błędnym przyjęciu, że w sprawie doszło do doręczenia skarżącemu upomnienia nie zasługiwał na uwzględnienie.

Gdy chodzi o kwestię niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, to w doktrynie i orzecznictwie dominuje przekonanie, że o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej decydują dwa rodzaje przesłanek. Po pierwsze, miałyby to być przesłanki podmiotowe odnoszące się do zobowiązanego i do organu egzekucyjnego, a po drugie – przesłanki natury przedmiotowej. Obie grupy przesłanek w kontekście sprawy egzekucyjnej szczegółowo przeanalizowały organy obu instancji oraz Sąd I instancji, dając temu wyraz w treści uzasadnień wydanych rozstrzygnięć. W zarzutach kasacyjnych naruszenia prawa materialnego pojawiła się kwestia przedawnienia egzekwowanego obowiązku jako element szeroko pojętej niedopuszczalności egzekucji. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że Sąd I instancji naruszył art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie przewidzianego w tym przepisie upływu terminu przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Należy jednak podkreślić, że kwestia przedawnienia egzekwowanego obowiązku nie była podnoszona ani w zarzucie skierowanym uprzednio do organu egzekucyjnego, ani we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, który oparto na treści art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej. Wniosek oparty na wskazanym przepisie wskazywał granice, w których kwestię potencjalnego umorzenia postępowania egzekucyjnego rozpatrywał organ egzekucyjny, a w konsekwencji granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Podniesiona we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego kwestia niedopuszczalności egzekucji administracyjnej – w stanie prawnym obowiązującym w chwili orzekania przez organy - nie obejmowała przedawnienia egzekwowanego obowiązku, bowiem ta okoliczność stanowiła odrębną - przewidzianą w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej - podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Użytemu przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej zwrotowi "niedopuszczalna egzekucja administracyjna" nie należy przydawać znaczenia, które pokrywałoby się swym zakresem z którąkolwiek inną przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca, używając tego zwrotu, działał racjonalnie i zmierzał do tego, aby "niedopuszczalność egzekucji administracyjnej" pojmowana była w sposób wąski, ściśle odpowiadający brzmieniu tego przepisu. Zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku (w kontekście naruszenia art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej) pojawił się w istocie dopiero w treści skargi kasacyjnej, co należy uznać za niedopuszczalne. Wykluczone jest bowiem na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej rozszerzenie pierwotnych granic rozpoznania sprawy wyznaczonej wnioskiem skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Ze wskazanych wyżej przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie mogły zostać uwzględnione.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 180 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 P.p.s.a.