Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 19 lutego 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] (dalej jako wnioskodawca) o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy [...] wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał do rozpatrzenia podanie wnioskodawcy o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej. Na podstawie przekazanej dokumentacji organ ustalił, że wnioskodawca przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...]" ([...],[...][...]) od kwietnia 2011 r. Z uwagi na poprawę stanu zdrowia nie kwalifikuje się on do dalszego leczenia w Zakładzie. Nie posiada zameldowania na pobyt stały, a ostatnie miejsce zameldowania posiadał w [...] przy ul. [...].

Wójt Gminy [...] nie podzielił stanowiska Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], który uznaje, że wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w myśl art 6 pkt. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2018 r. poz. 1508, ze zm. dalej jako u.p.s.), gdyż jego pobyt w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym wypełnia znamiona zamieszkania w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1182, ze zm.). Organ powołał art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2190, ze zm.) i stwierdził, że Zakład Opiekuńczo-Leczniczy nie może zostać zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego bowiem placówka ta nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Wobec tego organ, uznając że wnioskodawca jest osobą bezdomną, wskazał Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Kopię wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość doręczono Prezydentowi Miasta [...], jednak nie udzielił on na niego odpowiedzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.).

Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują jednak pojęcia "miejsca zamieszkania", dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca od kwietnia 2011 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym "[...] " w [...]. Jego stan uległ poprawie, w związku z czym nie kwalifikuje się on do dalszego leczenia w warunkach ambulatoryjnych (pismo Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego z dnia 28 grudnia 2018 r.). Porusza się on za pomocą wózka inwalidzkiego oraz kuli ortopedycznych i wymaga częściowej pomocy we wszystkich codziennych czynnościach (opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej). W miejscu ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy pod adresem ul. [...] w [...], zamieszkuje osoba z nim niespokrewniona, będąca właścicielem tego lokalu.

Powyższe okoliczności - w związku z zarzutem bezdomności wnioskodawcy - odnieść należy do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. wskazuje bowiem, że osobą bezdomną jest m.in. osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zaś lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest natomiast w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OW 207/16).

Najczęściej charakteru krótkotrwałości nie ma pobyt w domu pomocy społecznej czy też w zakładzie opiekuńczym. Tego rodzaju lokale służą bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nich nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób. Spełniają one inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele, a w szczególności nie służą celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie są one również miejscami publicznymi, za które należy uznać pomieszczenie lub teren dostępne nieograniczonemu odbiorcy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 188/11, z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I OW 157/13, z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OW 207/16). Mając zatem na uwadze, że wnioskodawca od ponad ośmiu lat przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w [...], a także uwzględniając aktualny stan zdrowia wnioskodawcy, uzasadniony jest wniosek, że jego pobyt w zakładzie opiekuńczo-leczniczym ma charakter inny niż krótkotrwały. Tym samym uznać należy, że Zakład Opiekuńczo-Leczniczy "[...] " w [...] jest aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy. Tutaj bowiem przebywa i tutaj koncentruje się cała jego aktywność życiowa. Ustalenia te pozwalają zatem wskazać właściwość organu gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, na postawie art. 101 ust. 1 u.p.s.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.