Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1341/22 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1341/22, oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 lipca 2022 r., nr [...], zmienioną decyzją Burmistrz [...] z 31 sierpnia 2022 r., nr [...], którą Kolegium:

1) uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z 9 maja 2022 r., nr [...];

2) przyznało S. B. świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w kwocie 2119 zł miesięcznie, w związku z opieką nad żoną A. B., urodzoną [...] kwietnia 1956 r., która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w [...] z 9 sierpnia 2021 r., nr akt [...], o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji do sierpnia 2022 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł S. B. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej - u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane skarżącemu od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 listopada 2021 r., gdyż w okresie do czerwca 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego,

2. art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 1 listopada 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby mu skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił wyłącznie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 listopada 2021 r., czy też dopiero od 1 lipca 2022 r., tj. od momentu uchylenia decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy, albowiem skarżący miał przyznany, wcześniejszą decyzją, specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną, przez co zachodził w tym okresie zbieg obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Wskazać należy, że z powołanych wyżej przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

Zgodnie z ust. 2 art. 24 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną skarżący złożył w dniu 19 listopada 2021 r. W dacie złożenia tego wniosku skarżący miał już na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z 11 października 2021 r. przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością opieki nad żoną na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Powyższa decyzja została zmieniona ostateczną decyzją Burmistrza [...] z 30 grudnia 2021 r. poprzez zmianę okresu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. ustalenie, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub do 31 października 2022 r. Następnie Burmistrz [...] ostateczną decyzją z 1 marca 2022 r. stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji własnej z 30 grudnia 2021 r. Po czym po rozpoznaniu złożonego w dniu 1 marca 2022 r. wniosku skarżącego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego Burmistrz [...] ostateczną decyzją z 22 marca 2022 r. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną na okres od 1 marca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. Dopiero na skutek złożonego przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji od 1 lipca 2022 r. z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego Burmistrz [...] ostateczną decyzją z 8 lipca 2022 r. uchylił decyzję własną z 22 marca 2022 r. i stwierdził, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje od 1 lipca 2022 r. Następnie Burmistrz [...] ostateczną decyzją z 31 sierpnia 2022 r. zmienił wydaną przez SKO w Rzeszowie powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję z 20 lipca 2022 r. poprzez zmianę okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. ustalenie, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje do 3 miesięcy od dnia upływu terminu ważności posiadanego orzeczenia, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji albo orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Z powyższych okoliczności wynika, że od 1 listopada 2021 r. do 1 lipca 2022 r. skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Do 1 lipca 2022 r. w obrocie prawnym występowała ostateczna i prawomocna decyzja Burmistrz [...] z 22 marca 2022 r. o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 sierpnia 2022 r. Okoliczność ta dla ustalenia daty, od której skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ma kluczowe znaczenie.

Podkreślić trzeba, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tej przyczyny organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.

Podkreślić także trzeba, że uchylenie decyzji organu I instancji z 22 marca 2022 r przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy skutkowało usunięciem tej decyzji z obrotu prawnego i zarazem spowodowało to, że organ odwoławczy ponowne rozpatrując sprawę w zaskarżonej decyzji nie mógł już zastosować nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji określonego art. 155 k.p.a.

Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd I instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek uchylenia decyzji organu I instancji z 22 marca 2022 r. przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy wyeliminowana została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, że skarżącemu przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną dopiero od 1 lipca 2022 r., albowiem - wbrew stanowisku skarżącego – brak było podstaw prawnych do przyznania tego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od 1 listopada 2021 r. W okresie bowiem od 1 listopada 2021 r. do 1 lipca 2022 r. skarżącemu przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej okazały się całkowicie niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.