Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie wygaszenia decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. i Z. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...]r. w sprawie wygaszenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...]r. Nr [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej na rzecz Z. i Z. S. prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 738/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. i Z. S. na wyżej opisaną decyzję.

Pismem z dnia [...]r. Z. i Z. S. wystąpili do Starosty o "wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i art. 154 Kpa" zakończonego decyzją SKO z dnia [...]r. Nr [...]w celu jej uchylenia i orzeczenia o przeniesieniu prawa do ekwiwalentu na rzecz syna – K. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 148 § 1, art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 3, art. 7 ust. 6, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), 14 ust.2 ustawy z dnia art. 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2277 ze zm.) – odmówiło wznowienia postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 148§ 1, art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Z. i Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżona decyzję własną z dnia [...]r.

Z. i Z. S. zaskarżyli powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt. II SA/Sz 820/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...].

Z wyroku tego wynika, że Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ Kolegium pomimo tego, że w rozpoznawanej sprawie nie wznowiło postępowania, wypowiedziało się merytorycznie co do przesłanki wznowienia, czym naruszyło w istotny sposób dyspozycję art. 149 § 3 w zw. z art. 149 § 2 kpa. Sąd wskazał, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując wniosek małżonków S. po wyżej opisanym wyroku WSA w Szczecinie, postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 149§ 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego , art. 3, art. 7 ust. 6 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), przy zastosowaniu art. 14 ust. 2 ustawy z dnia art. 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2277 ze zm.) – wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie wygaszenia decyzji Starosty z dnia [...]r. Nr [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej.

W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania Kolegium wskazało między innymi, że wnioskodawcy podnieśli, iż nowymi w sprawie okolicznościami nieznanymi organowi wydającymi decyzję w sprawie, a które istniały w czasie prowadzonego postępowania, objętego wnioskiem o wznowienie, były brak wiedzy o stosowanej w tych sprawach praktyce administracyjnej oraz o właściwych regułach wykładni. Fakty te zostały potwierdzone w pismach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r., a także w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 103/04. Wskazali nadto na treść art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia , w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "nabywca", co w świetle definicji z art. 155 § 1 k.c. pozwala za nabywcę uznać także obdarowanego.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze– odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie wygaszenia decyzji Starosty z dnia [...]r. Nr [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej.

Jako podstawę prawną podjęcia decyzji Kolegium wskazało:

- art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

- art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),

- art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.),

- art. 14 ust. 2 ustawy z dnia art. 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2277 ze zm.).

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wyjaśniło, że stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Kolegium, powołane przez wnioskodawców stanowisko, opinie i tezy nie stanowią nowych okoliczności faktycznych, nie mogą zatem być powodem uzasadniającym uchylenie lub zmianę wnioskowanej decyzji. Odmienna interpretacja podstaw prawnych decyzji nie może stanowić uzasadnienia dla jej wzruszenia w podjętym trybie. Ten bowiem służy usunięciu kwalifikowanych wad decyzji, ściśle skonkretyzowanych w punktach od 1 do 8 przepisu art. 145 § 1 Kpa. Wśród tychże nie wymienia się odmiennej interpretacji przepisów prawnych. Zdaniem Kolegium, nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania nowa wykładnia przepisów prawnych, nie jest ona bowiem nowym dowodem ani nowym faktem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Nowe okoliczności, w myśl powołanego przepisu, tworzą określony stan faktyczny i prawny, który musiał istnieć w chwili wydania poddanej kontroli decyzji , jednakże nie był znany organowi ją wydającemu z przyczyn niezależnych od organu. Przedstawione przez wnioskodawców stanowisko w sprawie nie dowodzi istnienia jakichkolwiek okoliczności, spełniających formalne kryteria zacytowanego przepisu, który mógłby stanowić podstawę merytorycznej oceny zasadności uchylenia decyzji, przeprowadzonej we wznowionym postępowaniu.

Organ wskazał również, że interpretacja przepisów dokonana przez organ inny, aniżeli uprawniony do orzekania w sprawie, nie ma charakteru wiążącego w sprawie, podobnie jak interpretacja przepisów zaprezentowana przez sąd w sprawie innej aniżeli pozostająca przedmiotem niniejszego postępowania. Wiążący jest natomiast dla Kolegium wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Sz 738/05.

Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za bezpodstawne uchylenie weryfikowanej decyzji z przyczyn powołanych we wniosku.

Jednocześnie jednak organ ten, zaznaczając, że czyni to "na marginesie" wdał się w oceną prezentowanej we wniosku o wznowienie interpretacji art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, użytego w tym przepisie pojęcia "nabywca" oraz zajął stanowisko co do oceny uprawnień nabywcy nieruchomości w drodze darowizny.

Następnie organ ten powrócił do rozważań proceduralnych wywodząc, że w sprawie zaistniała "co najmniej jedna z okoliczności powołanych we wniosku o wznowienie postępowania uzasadniała jego wszczęcie" i wywiódł, dlaczego przyjął, że wniosek strony złożony został z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 Kpa. Poza tym Kolegium przypomniało, że okoliczności wskazane w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. były już przedmiotem oceny Kolegium w postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 Kpa.

Małżonkowie Z. i Z. S. nie zgodzili się z powyższą decyzją i wnieśli o ponowne rozparzenie sprawy opierając się na tych samych argumentach, które zawarli we wniosku o wznowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. - art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), art. 14 ust. 2 ustawy z dnia art. 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2277 ze zm.) po ponownym rozparzeniu sprawy – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowe, wydane w sprawie wniosku o wznowienie postępowania decyzje administracyjne, po czym stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i dokonało wykładni językowej oraz funkcjonalnej przepisów pierwszej ze wskazanych ustaw dochodząc w konkluzji do wniosku, że "brak jest oparcia w obowiązujących przepisach prawa do przeniesienia przysługującego Państwu Z. i Z. S. prawa do ekwiwalentu na syna K. S. "

Z. i Z. S. powyższą decyzję ostateczną zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa;

2) wydanie nowej decyzji celem przeniesienia prawa do ekwiwalentu na K. S., jako prawnego następcę;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonując wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 września 2009 r. wznowiło postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]r. znak [...]w następstwie którego dwukrotnie odmówiło uchylenia tejże decyzji zarzucając, że brak jest możliwości prawnych przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu w sytuacji, gdy własność uprawy leśnej została przeniesiona w drodze darowizny. Zdaniem skarżących Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi –główny dysponent funduszy na ten cel – w swoich pismach z dnia [...]. zmieniło wykładnię tego przepisu i uznało, że osobom, którym wówczas odmówiono prawa do ekwiwalentu z powodu nabycia uprawy leśnej inną formą niż kupno lub spadkobranie należy wypłacić ekwiwalent wraz z ustawowymi odsetkami i takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Na powyższych wywodach skarżący oparli tezę, że w jednym kraju w takich samych sytuacjach obywatele winni być traktowani jednakowo a nie odmiennie w zależności od urzędniczej interpretacji przepisu, co narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa.

Skarżący podnieśli dalej, że SKO nie chce uznać wyżej wymienionych pism ministerstwa i orzeczenia sądu administracyjnego twierdząc, że nie stanowią one "jakichkolwiek nowych okoliczności", lecz są wykładnią prawa uniemożliwiającą uchylenie ostatecznej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i powołało się na stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipa 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod względem zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej p.p.s.a.), doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i to w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co wymagało stwierdzenia jej nieważności.

Sprawa niniejsza została wszczęta na wniosek małżonków Z. i Z. (a nie Z., jak napisało to Kolegium w ostatnim zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji) S. z dnia [...]r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...]r. w sprawie wygaszenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...]r. Nr [...] stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych oraz przyznającej na rzecz Z. i Z. S. prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej.

W ten sposób zainicjowana została sprawa nowa, w stosunku do sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ale z powodu obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości decyzji ostatecznej ( art. 16 § 1 Kpa) sprawa ta nie mogła zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy regulujące zwykły tryb postępowania, lecz na podstawie nadzwyczajnego trybu tj. na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przywołaną zasadą trwałości decyzji ostatecznej, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W istocie rzeczy, decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób ( wyrok NSA z 15. 07. 1998 r. sygn. II SA 335/95, LEX nr 41768). To zaś oznacza, że zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególnych trybów nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznej, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby.

Zasady dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną uregulowane zostały w rozdziale 12 ( art. 145-153) Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc w art. 145 oraz w art. 145a. ustawodawca określił przesłanki wznowienia, zaś w następnych artykułach unormował tryb wznowienia postępowania charakteryzujący się dwoma etapami postępowania oraz określił zasady właściwości organu, a także rodzaje rozstrzygnięć wydawanych w każdym z tych etapów.

Oznacza to, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] r. rozpatrzony być musiał, niezależnie od zarzutów strony co do merytorycznej wartości objętej wnioskiem decyzji, w zgodzie ze wszystkimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego normującymi wznowienie postępowania, a zatem zgodnie z art. od 145 do 152 kpa włącznie. To z kolei powoduje, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności dokonanie kontroli wstępnej wniosku o wznowienie, co stanowi pierwszy etap postępowania wznowieniowego i polega na sprawdzeniu:

-czy wniosek o wznowienie oparty został na jednej z kodeksowych podstaw wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa,

- czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 147 Kpa),

-czy wniosek złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 kpa.

Dopiero pozytywne przesądzenie tych wszystkich trzech okoliczności pozwala na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa ), które z kolei stanowi podstawę do przejścia do drugiego etapu tj. podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa).

W przypadku nie spełnienia któregokolwiek, z wyżej wymienionych, trzech warunków wniosku, organ z mocy art. 149 § 3 kpa zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, przy pierwszym rozpatrzeniu wniosku skarżących o wznowienie postępowania, Kolegium naruszyło przepisy opisanego wyżej pierwszego etapu postępowania, które to uchybienie legło u podstaw rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który po rozpoznaniu skargi małżonków S., wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt. II SA/Sz 820/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd wyraźnie wskazał na dwuetapowy charakter postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i wyjaśnił, że przystąpienie do merytorycznej oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalne.

Ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie, Kolegium, stosownie do zawartych w tym wyroku wskazówek, w pierwszej kolejności zbadało, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania i pozytywnie przesadziło tę kwestię wydając w dniu [...]r. postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tym samym zakończony został pierwszy z wyżej wskazanych etapów postępowania w przedmiocie wywołanym wnioskiem o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Odczytanie art. 149 § 2 kpa w oderwaniu od przepisu art. 151 kpa normującego rodzaje rozstrzygnięć organu w sprawie uchylenia decyzji dotychczasowej może prowadzić do mylnego zrozumienia, tak jak wynika to z treści skargi, że zawsze ilekroć wydane zostanie postanowienie o wznowieniu, powinna zapaść decyzja merytorycznie rozstrzygająca sprawę objętą wnioskiem o wznowienie. Tymczasem tak nie jest.

Należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 kpa ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").

Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.

W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

W przypadku natomiast stwierdzenia, w wyniku postępowania wyjaśniającego co do przyczyny wznowienia, że wskazana we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 kpa.

Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ "uchyla decyzję dotychczasową , gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy".

Na podstawie art. 151 § 2 kpa organ wydaje decyzję wówczas, gdy wprawdzie stwierdzi wystąpienie wskazanej w art. 145 lub 145a przyczyny wznowienia, ale jednocześnie stwierdzi zaistnienie wskazanego w art. 146 kpa powodu wyłączenia dopuszczalności uchylenia decyzji. W tych sytuacjach organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie organ badał, czy powołana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa faktycznie zaistniała, to znaczy badał czy stanowi tą przyczynę zmiana interpretacji przepisów prawa materialnego dokonana przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wyrażona w przywołanych przez stronę pismach tego organu oraz ich wykładnia dokonana w jednym z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Rzeczą organu było zatem wyjaśnienie, czy twierdzenia strony mieszczą się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w myśl którego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli "wyjdą na jaw istotne dla spray okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję".

Jak wynika to z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co koresponduje z treścią rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Zbędne i nieprawidłowe z punktu widzenia wskazanej podstawy prawnej i przyjętego odpowiednio do niej rozstrzygnięcia było powoływanie w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w decyzji ostatecznej jak również czynienie "na marginesie" rozważań materialnoprawnych należących do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Istotą decyzji Kolegium było bowiem ustalenie, że przyczyna wznowienia podana przez stronę w rzeczywistości nie wystąpiła, gdyż nie mieści się przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Te wady postępowania zawarte w decyzji z dnia 5 marca 2010 r. mogły być wyeliminowane na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy.

Na skutek złożonego przez stronę środka odwoławczego, którym w odniesieniu do decyzji wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było rozpoznać sprawę przedmiotowo tożsamą ze sprawą rozstrzygniętą przez to Kolegium decyzją z dnia [...]r. SKO wprawdzie powołało w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa i odpowiednio do tej podstawy prawnej decyzji z dnia [...]r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, ale w ogóle nie rozpatrzyło sprawy w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, o czym świadczy zarówno podstawa prawna tej decyzji, przywołująca obok wyżej wskazanych przepisów, wyłącznie przepisy prawa materialnego, jak i treść uzasadnienia decyzji, które w ogóle nie odnosi się do kwestii istnienia lub nie istnienia podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozważa kwestie materialnoprawne tak jakby decyzja ostateczna nie istniała już w obrocie prawnym. Tymczasem Kolegium w decyzji z dnia [...]r. orzekło o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, co wskazuje, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. organ ten naruszył zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa) w związku z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), skoro wyszedł poza przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją własną z [...]r. Są to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ewidentne i rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tak jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań, wznowienie postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wymaga ścisłego stosowania przepisów regulujących ten tryb nadzwyczajny.

W tej sytuacji, w obecnym stanie sprawy przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do kwestii zasadności stwierdzenia w decyzji z dnia [...]r. braku przyczyny wznowienia stanowiącej powód odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, skoro zagadnienie to nie było przedmiotem oceny Kolegium w decyzji z dnia [...]r. wydanej na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a, natomiast w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.