Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi I. W. na czynność Burmistrza Miasta z dnia 17 lutego 2020 r. nr SP.4464.5.2019.JO w przedmiocie odmowy zorganizowania dowozu dziecka do placówki oświatowej oddala skargę.

Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r., I. W., dalej jako "strona", "skarżąca", wystąpiła do Burmistrza D. , dalej jako "organ", z wnioskiem o organizację bezpłatnego dowozu i zapewnienia opieki w trakcie przejazdu niepełnosprawnego dziecka - A. W., do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G. .

Do wniosku dołączono zaświadczenie, z którego wynika, że córka strony uczęszczała w roku szkolnym 2019/2020 do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G. oraz orzeczenie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w D. , o potrzebie kształcenia specjalnego A. W., z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną (niepełnosprawność intelektualna w stopniu lekkim oraz niepełnosprawność ruchowa) do czasu podjęcia nauki w szkole.

W orzeczeniu zawarto diagnozę dziecka oraz zalecenia w zakresie warunków realizacji potrzeb edukacyjnych, w tym najkorzystniejsze formy kształcenia specjalnego.

Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r., organ - na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), dalej jako "u.p.o", odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że najbliższą placówką oświatową, spełniającą zalecenia określone w złożonym orzeczeniu jest Przedszkole Specjalne w D. (ul. [...]) i gmina może zorganizować transport i opiekę dla córki do tej placówki.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2020 r. strona ponownie zwróciła się do Burmistrza D. o organizację dowozu jej córki do najbliższej placówki, którą w jej ocenie jest Przedszkole "[...]" w G. . Wyjaśniła, że córka w tej placówce oświatowej realizuje zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] marca 2017 r. Placówka ta, jako jedyna w najbliższej okolicy, w najpełniejszym stopniu, spełnia wymagania określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, zapewniając córce odpowiednie formy nauki i rewalidacji. Tym samym spełnia znamię placówki najbliższej w myśl art. 32 ust. 6 pkt 1 u.p.o. Strona podkreśliła, że córka zaaklimatyzowała się w placówce, a podejmowane wobec niej działania terapeutyczne wpływają pozytywnie na jej rozwój. Na obecnym etapie kształcenia i rewalidacji przeniesienie córki do innej placówki edukacyjnej byłoby niekorzystne dla jej dobra, zaś bezspornie konieczne jest zapewnienie dziecku warunków stabilizacji i bezpieczeństwa.

Organ, pismem z dnia 17 lutego 2020 r. nr SP.4464.5.2019.JO (doręczonym wnioskodawczyni w dniu 19 lutego 2020 r.), podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r. i ponownie, na podstawie art. 32 ust. 6 u.p.o., odmówił zorganizowania dowozu dziecka strony do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G. .

Organ wyjaśnił, że wystąpił do Zespołu Placówek Edukacyjno- Terapeutycznych w B. , z prośbą o udzielenie informacji w zakresie możliwości przyjęcia do Przedszkola Specjalnego w [...] w D. , dziecka posiadającego orzeczenie do kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną (niepełnosprawność intelektualna w stopniu lekkim oraz niepełnosprawność ruchowa). W odpowiedzi wskazano jakiego rodzaju działaniami i terapią są obejmowane dzieci w tej placówce. Dyrektor placówki potwierdził, że dziecko może zostać objęte wszystkimi formami zajęć, które wynikają z zaleceń Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej.

Organ podkreślił, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 u.p.o. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno- wychowawczego. Najbliższą placówką spełniającą zalecenia określone w złożonym orzeczeniu jest Przedszkole Specjalne w Zespołu Placówek Edukacyjno- Terapeutycznych w B. z siedzibą w D. przy ul. [...] i do tej placówki gmina może zorganizować transportu i opiekę dla córki strony.

Powyższą czynność Burmistrza D. I. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi naruszenie art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez:

- odmowę zapewnienia dowożenia dziecka niepełnosprawnego do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G. , podczas gdy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu;

- błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że decydujące znaczenie w kontekście pojęcia "najbliższego przedszkola" mają względy dotyczące położenia placówki, podczas gdy geograficzne położenie placówki nie ma znaczenia priorytetowego, istotne jest bowiem posiadanie przez placówkę takich warunków i właściwości, które umożliwiałyby prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności;

- błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że sam fakt, iż inne bliżej położone ośrodki odpowiedziały pozytywnie na zapytanie organu o możliwość przyjęcia małoletniej, przesądza o tym, że ośrodek wskazany przez rodziców dziecka nie jest ośrodkiem najbliższym w rozumieniu ustawy, bez zbadania okoliczności konkretnej sprawy i bez uwzględnienia szeregu okoliczności dotyczących sytuacji wychowawczo - opiekuńczej dziecka, wskazywanych w kierowanych do Burmistrza D. pismach.

Nadto, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie jej słusznego interesu oraz wniosła o uznanie jej uprawnienia do zorganizowania dowozu A. W. do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G. , i zasądzenie postępowania sądowego.

Skarżąca podkreśliła w uzasadnieniu skargi, że na podstawie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego dojazd ma być zapewniony nie tyle do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, o ile do takiego najbliższego przedszkola, które umożliwia realizację obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

W związku z powyższym organ powinien przede wszystkim ustalić, jaki jest sposób prowadzenia terapii dziecka skarżącej w Niepublicznym Przedszkolu Specjalnym "[...]" w G. , a następnie ustalenia te odnieść do możliwości placówki Przedszkola Specjalnego w D. .

Zdaniem skarżącej, sam fakt, że Przedszkole Specjalne w D. wyraża możliwość realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie jest wystarczający aby uznać, że w tej placówce zostaną zapewnione córce tożsame warunki terapii i edukacji. Skarżąca podkreśliła, że Przedszkole "[...]" w G. jest placówką z wysoce wykwalifikowaną kadrą terapeutyczną i dydaktyczną, posiadającą ukończone kursy z zakresu terapii dzieci niepełnosprawnych, a takich kursów nie posiada kadra Przedszkola Specjalnego w D. . Nadto skarżąca wymieniła odbywające się w Ośrodku Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczym oraz w Niepublicznym Przedszkolu Specjalnym "[...]" w G. zajęcia specjalistyczne z zakresu terapii, z określeniem stosowanych technik i metod oraz opisała stosowaną tam diagnostykę.

Zdaniem strony, Przedszkole Specjalne w D. nie prowadzi wymienionych zajęć specjalistycznych. Tym samym nie jest możliwe realizowanie w nim terapii i kształcenia córki, w takim samym stopniu oraz na takim samym poziomie pod względem jakości. Skarżąca zaznaczyła również, że córka zaaklimatyzowała się w placówce, a podejmowane działania terapeutyczne wpływają pozytywnie na jej rozwój. Burmistrz D. powinien więc mieć na uwadze dobro dziecka w tym zakresie i to czy obie placówki są w stanie zapewnić dziecku terapię i edukację na takim samym jakościowo poziomie. Skarżąca powołała liczne orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swoich argumentów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że Dyrektor Przedszkola Specjalnego w D. potwierdził, iż do placówki przyjmowane są dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z różnego rodzaju niepełnosprawnościami, w tym też z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Dziecko może zostać objęte wszystkimi zajęciami i terapiami wynikającymi z orzeczenia do kształcenia specjalnego.

Nadto organ wskazał, że istotnym argumentem, który również wpłynął na jego decyzję jest wysoki koszt przewozu dziecka niepełnosprawnego z miejscowości Z. do Przedszkola Specjalnego w G. . Aktualnie z miejscowości Z. gmina nie dowozi żadnego dziecka do placówki w G. . Gmina posiada dwie umowy z przewoźnikami na dowóz i odwóz uczniów niepełnosprawnych do ośrodków. Umowa podpisana z firmą W. K. dotyczy przewozu uczniów niepełnosprawnych do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w G. , natomiast umowa podpisana z przedsiębiorcą L. S. dotyczy przewozu uczniów niepełnosprawnych do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w R. oraz do Zespołu Placówek Edukacyjno

-Terapeutycznych w B. i D. . Koszt dowozu dziecka z miejscowości Z. do G. w skali miesiąca wyniósłby około 3.888 zł, co rocznie obciążyłoby budżet gminy na kwotę około 38 000 zł. W przypadku dowozu dziecka z miejscowości Z. do placówki w D. , gmina nie poniosłaby dodatkowych kosztów, ponieważ w ramach umowy podpisanej z przedsiębiorcą L. S. gmina dowozi w roku szkolnym 2019/2020 dziecko z Zagozdu do placówki w D. .

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Burmistrz wskazał, że przepis wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka.

W piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. skarżąca w całości podtrzymała swoje stanowisko w sprawie oraz podnoszone w skardze twierdzenia i okoliczności.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 314/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Jednocześnie Sąd stwierdził uprawnienie skarżącej I. W. do zorganizowania przez Gminę D. dowozu jej niepełnosprawnego dziecka A. W. do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" w G. i zasądził na jej rzecz od organu zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę na to, że z akt postępowania nie wynika, aby organ przedłożył placówce w D. pełne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżącej, lecz oparł zapytanie o możliwość przyjęcia dziecka do placówki na sformułowanych przez siebie zagadnieniach.

Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy załączonych do skargi nie wskazywała na to, że możliwości terapeutyczno-edukacyjne Przedszkola Specjalnego w D. były konfrontowane z tymi, które zapewnia Przedszkole w G. , do którego córka skarżącej dotychczas uczęszczała. Organ nie pochylił się również nad tym, czy wskazanie innej placówki przedszkolnej, co do której zakresu działania uzyskał lakoniczne informacje i przerwanie dotychczas prowadzonej terapii nie wpłynie niekorzystnie na rozwój dziecka i nie zniweczy uzyskanych dotychczasowych efektów terapeutycznych i edukacyjnych.

Sąd zauważył, że nawet gdyby orzeczenie wprost wskazywało konkretne przedszkole, zalecenie to nie byłoby bezwzględnie wiążące dla organu albowiem gmina powinna umożliwić dowóz dziecka do takiej placówki, która jest w stanie najpełniej realizować zalecenia co do kształcenia specjalnego A. W., nie pomijając dotychczas prowadzonej terapii i mając na uwadze zapewnienie jej ciągłości, by nie zniweczyć dotychczas osiągniętych efektów.

Sąd podkreślił, że celem art. 32 ust. 4 ustawy jest pomoc rodzinom wychowującym dzieci niepełnosprawne w wieku pięciu i sześciu lat oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym w realizacji zajęć terapeutycznych i edukacyjnych w najbardziej dostosowanych do ich potrzeb kształcenia i rewalidacji placówkach przedszkolnych.

Od wyroku tego organ wywiódł skargę kasacyjną, zarzucając mu na podstawie:

1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) naruszenie przez Sąd przepisu art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (Sąd I instancji dokonał błędnej analizy zapytania gminy D. z dnia 10 grudnia 2019 r. do Zespołu Placówek Edukacyjno- Terapeutycznych w B. prowadzącego Przedszkole Specjalne w D. oraz uzyskanej odpowiedzi Dyrektora ww. Zespołu z dnia 11 grudnia 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że Zespół ten nie jest w stanie w pełni zrealizować wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu nr [...] Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z dnia [...] marca 2017 r. do kształcenia specjalnego A. W.);

2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie), naruszenie przez Sąd przepisu art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że w sytuacji A. W. Przedszkole Specjalne w D. nie jest "przedszkolem najbliższym" w rozumieniu ww. przepisu ustawy Prawo oświatowe.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4761/21, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Zdaniem NSA, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego zawartego w sprawie, poprzez zestawienie i analizę treści orzeczenia nr [...] do kształcenia specjalnego z [...] marca 2017 r. z twierdzeniami organu oraz z treścią pisma Dyrektora Zespołu Placówek Edukacyjno-Terapeutycznych w B. z 11 grudnia 2019 r. Ocena ta ma podstawowe znaczenie, gdyż pozwala stwierdzić czy wspomniany Zespół Placówek Edukacyjno-Terapeutycznych w B. może w pełni realizować zalecenia i wymogi wynikające ze wskazanego Orzeczenia, a w konsekwencji czy można go uznać za "najbliższe przedszkole" w rozumieniu art. art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego.

Zamiast tego, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji zarzucił organowi, że możliwości terapeutyczno-edukacyjne Przedszkola Specjalnego w D. nie były konfrontowane z tymi, które zapewnia Przedszkole w G. , do którego córka skarżącej dotychczas uczęszczała (strona 7 uzasadnienia). Zarzut ten był niezasadny, gdyż obowiązująca regulacja prawna nie nakazuje konfrontować jakie możliwości terapeutyczno-edukacyjne ma przedszkole wskazane przez rodziców w porównaniu z tym, które zostało wskazane przez organ. Jedynym punktem odniesienia jest treść orzeczenia do kształcenia specjalnego i wynikające z niego zalecenia, które ma spełniać przedszkole wskazane przez organ, jako najbliższe.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że chybione było także stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ nie przedłożył placówce, do której zwrócił się z zapytaniem, pełnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego A. W., lecz oparł zapytanie o możliwość przyjęcia dziecka do placówki na sformułowanych przez siebie zagadnieniach. Sąd II instancji podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż skierowane do placówki zapytanie precyzyjnie powtarza zalecenia zawarte w orzeczeniu nr [...] do kształcenia specjalnego z [...] marca 2017 r. Co więcej ze względu na regulacje zawarte w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. i ochronę danych osobowych nie było podstaw, ani też potrzeby przesyłania do placówki pełnego orzeczenia.

W konsekwencji, za błędne uznał NSA twierdzenie Sądu I instancji, że "bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają argumenty Burmistrza, że gmina dysponuje odpowiednią specjalną placówką przedszkolną w D. , które jest placówką najbliższą miejsca zamieszkania dziecka." Otóż, jak wskazano wyżej, ma to podstawowe znaczenie. Jeżeli gmina dysponuje odpowiednią specjalną placówką przedszkolną tj. w pełni realizującą zalecenia wynikające z orzeczenia nr [...] do kształcenia specjalnego z [...] marca 2017 r., wówczas będzie to przedszkole najbliższe w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Tym samym, wynikający z tego przepisu, obowiązek zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dotyczyć będzie tylko tego przedszkola. O ile bowiem wybór przedszkola, do którego uczęszcza dziecko nie stanowi uprawnienia gminy, lecz rodziców, to ciążący na gminie obowiązek zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dotyczyć będzie wyłącznie najbliższego (a nie każdego) przedszkola, które najpełniej realizuje zalecenia wynikające z orzeczenia do kształcenia specjalnego.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazała, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie, jako że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, należy wyjaśnić, że – stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 562/24). Przez ocenę prawną, o której mowa wprost w art. 190 i art. 153 p.p.s.a., a pośrednio także w art. 170 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, nadto ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji bądź też postanowienia. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II FSK 268/24). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przesądzenie tej kwestii przez NSA sprawia, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niedopuszczalne będzie powoływanie nowych faktów i dowodów zmierzających do wykazania stanu faktycznego (i jego kwalifikacji) w sposób odmienny, niż przyjął to NSA w wyroku uchylającym wyrok sądu I instancji i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Op 416/24).

W badanej sprawie, w uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wyjaśnił, że z treści art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego wynika, iż obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

O ile zatem rodzice mają pełną swobodę w wyborze przedszkola lub szkoły, do której będą posyłać swoje dziecko (kierując się swoimi subiektywnymi ocenami co do potrzeb dziecka i możliwości ich najlepszej realizacji przez taką placówkę oświatową, to na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu tylko:

- niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego,

- do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

Tym samym powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na gminę nie oznacza zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie zapewnienia takim dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądowym jednoznacznie podkreśla się, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to przedszkole pozwalające w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowane do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadające warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element, powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę. Nie musi to być przedszkole (szkoła) najbliższe w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, uznać – zdaniem NSA, należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23).

Tym samym przedszkole bliższe geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalające urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Gmina nie musi więc zapewnić niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwracać rodzicom kosztów przewozu dziecka do takiej placówki, jeżeli nie jest ona najbliższa. Wiąże się to także co najmniej z odpowiedzialnością organu wykonawczego gminy w ramach przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Organ wykonawczy gminy musi czynić ustalenia faktyczne zgodne z rzeczywistością. Działania organu gminy są regulowane prawem i nie mogą mieć cech dowolności. Zapewnienie zorganizowania dowozu dziecka dotyczy więc wyłącznie konkretnej placówki - tej do której uczęszcza niepełnosprawne dziecko.

Wobec powyższego, zdaniem NSA, gmina może odmówić zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola wskazanego przez rodziców, o ile nie jest ono najbliższe we wskazanym wyżej rozumieniu. Odmowa zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do przedszkola (szkoły) wymaga uzasadnienia i wykazania w nim, że wskazane przez organ przedszkole jako najbliższe najpełniej realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazany przez organ ośrodek powinien w takim samym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu - jak ośrodek - wskazany przez rodziców dziecka. Nie znaczy to jednak, że ma realizować inne potrzeby dziecka wskazane przez rodziców, a które to nie wynikają z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej.

Ze wskazań dotyczących dalszego postępowania wynika, że sąd rozpoznający sprawę ponownie powinien dokonać analizy pisma organu z dnia 10 grudnia 2019 r., skierowanego do Zespołu Placówek Edukacyjno-Terapeutycznych w D. i zestawić treść tego pisma z przedłożonym przez skarżącą orzeczeniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej. Rzeczą Sądu ponownie rozpoznającego sprawę winno być również dokonanie analizy odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora Zespołu Placówek Edukacyjno-Terapeutycznych w D. , w kontekście zapewnienia możliwości realizacji wynikających z zaleceń wskazanych w orzeczeniu i w końcu dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu w niniejszej sprawie.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgadzając się w tym zakresie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez skarżącego kasacyjnie, nie było potrzeby przekazywania placówce w D. pełnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Istotnym natomiast było przekazanie kluczowych informacji wynikających z zawartych w treści orzeczenia zaleceń. To pozwoliłoby bowiem Dyrektorowi Zespołu Placówek Edukacyjno-Terapeutycznych w D. na zestawienie możliwości placówki z wymaganiami wynikającymi z orzeczenia i udzielenie wiarygodnej odpowiedzi w zakresie możliwości zapewnienia dziecku skarżącej wszystkich, wynikających z orzeczenia zajęć.

Analiza pisma z dnia 10 grudnia 2019 r. i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego prowadzi do wniosku, że organ przeniósł do treści pisma wynikające z orzeczenia zalecenia w całości, jak również przekazał informację o tym, że dziecko posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną (niepełnosprawność intelektualna w stopniu lekkim oraz niepełnosprawność ruchowa). Należy więc przyjąć, że dyrektor placówki, do której zwrócono się o udzielenie informacji o możliwość realizacji działań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniu posiadał pełną wiedzę na temat potrzeb dziecka skarżącej. Skoro tak, to mógł rzetelnie ocenić możliwości placówki, którą kieruje, w zakresie zapewnienia dziecku wszystkich zalecanych w orzeczeniu zajęć i działań.

Z udzielonej organowi przez Dyrektora Zespołu Placówek Edukacyjno-Terapeutycznych w D. odpowiedzi wynika, że dziecko może zostać objęte wszystkimi wymienionymi w orzeczeniu zajęciami.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że najbliższą placówką, która może zrealizować wynikające z orzeczenia zalecenia, jest Zespół Placówek Edukacyjno-Terapeutycznych w D. . Prawidłowo zatem organ przyjął, że placówka ta jest najbliższą w rozumieniu art. 32 ust. 6 u.p.o. Jest ona bowiem w stanie zrealizować zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Oceny tej nie zmieniają podnoszone w skardze okoliczności dotyczące kwalifikacji kadry zatrudnionej w niepublicznym przedszkolu, do którego uczęszcza córka skarżącej, szerokiego wachlarza zajęć dodatkowych i działań diagnostycznych, dostępnych w tej placówce. Istotne jest bowiem to, że placówka wskazana przez organ jest w stanie zapewnić dziecku skarżącej realizację zaleceń w pełnym, wskazanym w orzeczeniu zakresie. Ocena kwalifikacji i doświadczenia osób prowadzących zajęcia oraz sposobu prowadzenia zajęć jest zawsze w pewnym stopniu subiektywna i nie wchodzi w zakres kompetencji organu przy ustaleniu, czy dana placówka jest placówką najbliższą.

Jakkolwiek Sąd dostrzega to, że w przypadku dzieci z niepełnosprawnościami istotne jest zachowanie ciągłości działań terapeutycznych i z tego względu, jak podnosi skarżąca, nie byłaby celową zmiana placówki, jednak nie jest to argument, który mógłby zmienić postrzeganie zasadności odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. Gmina ma bowiem obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 u.p.o. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, a jak wyżej wskazano, tą najbliższą placówką jest ta, która jest w stanie zapewnić dziecku realizację wszystkich wymaganych zajęć i najpełniej w związku z tym zrealizować jego potrzeby.

Uprawnieniem rodzica jest wybór placówki, do której dziecko ma uczęszczać, jednak nie oznacza to, że w każdym wypadku gmina musi zapewnić bezpłatny transport i opiekę do placówki wybranej przez rodzica. W szczególności o bliskości placówki nie mogą przesądzać oferowane przez placówkę zajęcia i terapie dodatkowe, wykraczające poza zakres orzeczenia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.