III FSK 1080/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-10	
Data wpływu	2025-08-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bogusław Woźniak /przewodniczący/
Krzysztof Przasnyski /sprawozdawca/
Paweł Borszowski	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty	
Hasła tematyczne	Opłaty administracyjne	
Sygn. powiązane	III SA/Wa 2054/24	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1, art. 182 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622; art. 6o; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. W., A. W. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Wa 2054/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 marca 2024 r., nr KOC/8023/Ni/23 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Wa 2054/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 marca 2024 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.".

Wymieniony wyrok oraz pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu publikowane są na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. W., A. W. i S. W. (dalej jako: "Skarżący kasacyjnie") reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1) art. 6m ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132 poz. 622 ze zm.) dalej jako: "u.c.p.g." w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie mogące stanowić podstawę w przedmiotowej sprawie;

2) art. 6o u.c.p.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak podstawy do określenia wysokości opłat w przedmiotowej sprawie.

Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jak i Prokurator Okręgowy w Warszawie nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA, działając na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., zadecydował o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, pozostając ograniczonym do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych

w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W kontekście zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, sporną kwestią

w niniejszej sprawie, jest to czy zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p.g. zmiana metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi zmianę danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty przez co organ zobowiązany był do wydania decyzji w trybie art. 6o ust. 1 u.c.p.g., po uprzednim wezwaniu do złożenia korekty deklaracji.

Przystępując do rozpoznania tak zdefiniowanego sporu należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawą obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są dane zawarte w deklaracji (art. 6m ust. 1 i ust. 1a u.c.p.g.). Deklaracja zawiera nie tylko dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale również wskazuje wysokość opłaty (art. 6m ust. 1a u.c.p.g.).

Zgodnie z art. 6m ust. 1d u.c.p.g., wysokość zobowiązania określonego

w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o.

Przepis art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji

o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Stosownie do art. 6m ust. 2 u.c.p.g. w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

Z powołanych powyżej przepisów wynika zatem, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana jest, co do zasady, na podstawie złożonej przez właściciela nieruchomości deklaracji oraz stawki opłaty uchwalonej przez radę gminy. Wyjątkowo natomiast u.c.p.g. przewiduje określenie wysokości tej opłaty

w drodze decyzji - może to mieć miejsce bądź w przypadku niezłożenia przez podmiot zobowiązany deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym lub istnienia wątpliwości co do danych zawartych w tej deklaracji (art. 6o u.c.p.g.) albo

w przypadku nieuiszczenia przez właściciela nieruchomości opłaty określonej

w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 6m ust. 2a u.c.p.g (art. 6m ust. 2b u.c.p.g.).

W świetle powyższego opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi oparta jest na samoobliczeniu. Temu też służą wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które skonstruowane zostały tak, aby po wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie nieruchomościami i podaniu poszczególnych danych, można było przyporządkować do nich odpowiednie stawki.

W ten sposób składający deklarację sam określa wysokość opłaty. Ponadto to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek aktualizacji deklaracji w przypadku zmiany tych danych, o czym stanowi powołany wyżej art. 6m ust. 2 u.c.p.p.g. Dopiero gdy zobowiązany podmiot nie złoży deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albo pojawią się uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wówczas wysokość opłaty ustalana jest w drodze decyzji (art. 6o ust. 1 u.c.p.g.). Organ zaś z urzędu jest zobowiązany do zawiadomienia właściciela nieruchomości o nowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jedynie w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty, o czym stanowi art. 6m ust. 2a u.c.p.g.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że to podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji, a nie organy, dysponuje wiedzą o faktach mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W trosce o swój interes, zobowiązany powinien reagować w każdym przypadku na zmiany tych danych, dążąc do tego, aby opłata za gospodarowanie odpadami była adekwatna do stanu rzeczywistego i zgodna z kryteriami ustalania wysokości wskazanej opłaty. Kwestie te normuje przywołany wyżej przepis art. 6m ust. 2 u.c.p.g.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostawało, że doszło do zmiany metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trafnie bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Rada m. st. Warszawy uchwałą

z [...] r., wprowadziła inną metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez "dane będące podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty" w rozumieniu przepisu art. 6m ust. 2 u.c.p.g. należy rozumieć m.in. wybór metody ustalenia opłaty. Podkreślenia wymaga, że zakres pojęcia "dane niezbędne do określenia wysokości opłaty", które mogą i muszą być ujęte w deklaracji, jest zdeterminowany określonym przez ustawodawcę sposobem (metodą) ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla poszczególnych kategorii nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy danymi takimi - w zależności od wybranej przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - są przykładowo: liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody z danej nieruchomości, powierzchnia lokalu mieszkalnego oraz stawka opłaty. Ustanowienie wymogu, że deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość tej opłaty, oznacza de facto, że nie może tym samym zawierać danych zbędnych z punktu widzenia określenia wysokości opłaty. Rada gminy podejmując uchwałę określającą wzór deklaracji

o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest zobowiązana uwzględniać wymogi co do treści deklaracji wynikające z art. 6m ust. 1a u.u.c.p.g. (por. M. Budziarek (w:) Budziarek Magdalena, Szymczak Aneta, Utrzymanie czystości

i porządku w gminach. Komentarz, art. 6m, publ. LEX). W realiach sprawy daną, która stanowi podstawę ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest ilość zużytej wody z danej nieruchomości.

Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że zmiana metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikająca ze zmiany przyjętej

w tym przedmiocie uchwały rady gminy, stanowi zmianę danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To zaś oznacza zmianę danych będących podstawą ustalania opłaty, o których mowa

w art. 6m ust. 2 u.c.p.g. uzasadniającą obowiązek złożenia nowej deklaracji.

Skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nastąpiła zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na zobowiązanych do tego podmiotach ciążył ustawowy obowiązek złożenia nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w konsekwencji jej niezłożenia zasadne było wezwanie organu do złożenia deklaracji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niewywiązanie się zaś z tego obowiązku obligowało organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt III FSK 3656/21).

Za chybiony należało więc uznać zarzut naruszenia art. 6o u.c.p.g. poprzez zastosowanie tego przepisu z uwagi na brak podstawy prawnej do określenia wysokości opłat w przedmiotowej sprawie.

Z powyższych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, który za nieprawidłowe uznał stanowisko wyrażone w decyzji SKO w Warszawie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wszczęcie postępowania w sprawie określenia, w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. było pozbawione podstawy prawnej. SKO w Warszawie niewątpliwie dokonało błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Naruszenie to miało istotny charakter, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie.

Mając na względzie zakreślony wyżej problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że nie są one uzasadnione, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zgodny z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

sędzia P. Borszowski sędzia B. Woźniak sędzia K. Przasnyski (spr.)