Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. adwokatowi K.Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Dnia 20 grudnia 2017r. Z.M. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej określanym jako OPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna – K.L. na okres zasiłkowy obowiązujący od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r.

Wobec spełnienia ustawowych kryteriów decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej (określany dalej jako Dyrektor OPS), działający z upoważnienia Burmistrza, przyznał stronie świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] września 2018 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Dyrektor OPS, działający z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 4-8, art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., określanej dalej jako u.p.p.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 - określanej dalej jako k.p.a.), uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z przepisami przywołanymi w podstawie prawnej decyzji, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł lub 1200 zł, jeżeli w składzie rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o umiarkowanym bądź znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienia określa się na podstawie dochodów osiągniętych w 2016 r. W przypadku utraty dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku nie uwzględnia się źródła utraconego, a prawo do przedmiotowego wsparcia ustala się od miesiąca następującego po tym, w którym dochód utracono, nie wcześniej jednak niż od chwili złożenia wniosku.

Następnie organ podał, iż w grudniu 2017 r. strona zgłosiła podjęcie zatrudnienia. Powyższa sytuacja zdaniem organu, zgodnie z art. 2 pkt 20 u.p.p. , stanowi "przybycie" dochodu i skutkuje w przypadku strony przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania przedmiotowych świadczeń (po weryfikacji kwota dochodu na osobę w rodzinie wyniosła 1.079,50 zł). Mając na uwadze powyższe Dyrektor OPS stwierdził, iż od lutego br. nie przysługuje stronie świadczenie wychowawcze na dziecko.

Od powyższej decyzji Z.M. złożyła odwołanie, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Odwołująca wskazała, iż dochodem w rodzinie jest tylko 480,93 zł z tytułu pracy w wymiarze ½ etatu i renta syna w kwocie 528,09 zł. Podała, iż nie posiada innych dochodów, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i sama wychowuje małoletnie dziecko. Z uwagi na powyższe odwołująca wniosła o ponowne przeliczenie dochodu w rodzinie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art.138 § 2a k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Kolegium organ administracji w toku postępowania naruszył przepisy u.p.p. oraz przepisy proceduralne. Organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 5 ust. 3 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 u.p.p. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Za kluczową kwestię w niniejszej sprawie uznał organ odwoławczy ocenę prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości dochodu rodziny strony w przeliczeniu na osobę celem ustalenia czy przekracza ona kryterium dochodowe, skutkujące utratą nabytego prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia oraz decyzja ją uchylająca należy do tzw. decyzji związanych, jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, organ musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej, a jeżeli uległa zmianie sytuacja dochodowa organ jest zobligowany bezspornie ustalić czy zmiana ta ma wpływ na nabyte prawo czy też nie.

W świetle powyższego Kolegium zarzuciło organowi I instancji, iż w zaskarżonej decyzji nie podał w jakiej wysokości strona uzyskała dochód, konkludując, iż przekroczenie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego. Na poparcie swoich twierdzeń nie przeprowadził jednak jakichkolwiek wyliczeń, a wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jest to bowiem element niezbędny do trafnego zastosowania normy prawa materialnego. Tym samym - w ocenie Kolegium - organ I instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając przy tym, iż strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nasuwających się wątpliwości co do okoliczności, które posłużyły organowi dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie dokonał precyzyjnego i czytelnego zobrazowania danych przyjętych do ustalenia dochodu oraz jego wyliczenia w rodzinie strony. W związku z powyższym Kolegium zobowiązało organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do wskazania jednoznacznie jakie składniki dochodu uzyskanego przez stronę zostały zaliczone przy ustalaniu przekroczenia kryterium dochodowego rodziny oraz do uzasadnienia stanowiska organu, mając przy tym na względzie definicję dochodu członka rodziny określoną w ustawie o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na art. 2 pkt 1 u.p.p.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, iż w podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 155 k.p.a. jako podstawę uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. zaznaczając, iż podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie jest zgoda strony, która nabyła prawo, a takiej strona w przedmiotowej sprawie nie wyraziła.

Kolegium wskazało ponadto, iż stwierdzone braki w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, nie mogły być usunięte przez organ odwoławczy, gdyż przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przekraczałoby ramy postępowania odwoławczego, w związku z powyższym uznano za uzasadnione orzeczenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji Z.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium. Strona wskazała na okoliczności przyznania jej świadczenia i wyraziła niezrozumienie okoliczności odebrania jej powyższego świadczenia. Zdaniem strony nie przekroczyła ona wymaganego do przyznania świadczenia dochodu, mając na uwadze, iż jedyne źródła dochodu jej rodziny to wynagrodzenie z tytułu pracy na ½ etatu i renta syna. Wraz ze sprzeciwem strona złożyła do Sądu wniosek o przyznanie prawa pomocy.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. na rzecz skarżącej ustanowiony został adwokat, którym dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej wyznaczył adwokata K.Ł..

Na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż wnosi i wywodzi jak w sprzeciwie, domagając się przyznania zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Dyrektora OPS, działającego z upoważnienia Burmistrza, którą uchylono decyzję o przyznaniu skarżącej Z.M. świadczenia wychowawczego na syna K.L.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu u.z.k.p.a. podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14.

Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16 ). Nie można zatem przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero bowiem przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09 ).

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, iż Sąd podziela stanowisko Kolegium, co do rażącej wręcz wadliwości sporządzonego przez organ I instancji uzasadnienia, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W istocie bowiem nie wskazuje ono faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł stwierdzając przekroczenie przez skarżącą progu dochodowego powyżej którego zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.p. świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przysługuje. Organ wskazał bowiem jedynie lakonicznie, iż po weryfikacji kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej wyniosła 1.079,50 zł. Nie wyjaśnił również podstawy prawnej swej decyzji z przytoczeniem zastosowanych przepisów. Tego rodzaju uchybienie nie może jednak stanowić podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., możliwie jest jego naprawienie poprzez sporządzenie uzasadnienia przez organ odwoławczy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3285/14).

Organ uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał w jakim zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Analiza akt administracyjnych wskazuje bowiem, iż w istocie organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, zgromadził niezbędną dokumentację określającą wysokość dochodów skarżącej, a nawet dokonał wyliczenia tych dochodów w odrębnym dokumencie, a jedynie nie przeniósł powyższych informacji do uzasadnienia decyzji. Co najwyżej organ odwoławczy winien był zweryfikować dokumenty zgromadzone przez organ I instancji w związku z zarzutami skarżącej zawartymi w odwołaniu i przedłożonym przez nią nowym zaświadczeniem o zarobkach. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.(pkt I).

Rozstrzygnięcie o przyznanym pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzeniu (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).