Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Polskich [...][...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły P. S.A. w W. (dalej jako "P.").

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie T., obręb B. obejmującego działki: [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...]; nr [...] o pow. [...] ha [...] [...], nr [...] o pow. [...] m2, uregulowane w księdze wieczystej nr [...]; i nr [...] o pow. [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na powyższym gruncie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. podnosząc naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez ich nieprawidłowe zastosowania, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego..

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że z treści ksiąg wieczystych nr [...], nr [...] i nr [...] prowadzonych przez Sąd R. w T. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla szeregu ww. działek wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowych nieruchomości przysługiwało Skarbu Państwa. Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości spełniona została przesłanka własności państwowej, czego również nie kwestionuje skarżąca.

Kwestią sporną jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie P. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Organ przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać.

Minister wskazał następnie, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

W niniejszej sprawie prawo zarządu do szeregu ww. działek P. wywodzi z decyzji Naczelnika Gminy w T. z [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością.

W ocenie organu odwoławczego, powołana decyzja nie potwierdza jednak istnienia w dniu 5 grudnia 190 r. prawa zarządu.

Z § 4 ww. rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. wynika, że stwierdzenie prawa zarządu może nastąpić, między innymi, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże, tego rodzaju dokument może być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach winien wynikać jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia. Na poparcie powyższego Minister przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ wskazał, że inne rozumienie przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym art. 92 ust. 4 Konstytucji RP.

Minister podniósł, że w toku przedmiotowego postępowania pismem z [...] lutego 2006 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty [...] o wyjaśnienie kwestii prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz przekazanie stosownej dokumentacji. W odpowiedzi (pismo z [...] kwietnia 2007 r.) Starosta poinformował, że P. nie legitymowały się na dzień 5 grudnia 1990 r. dokumentem w formie prawem przewidzianej, potwierdzającym prawo zarządu przedmiotowymi nieruchomościami. Ponadto, Starosta wskazał, że nie dysponuje dokumentem potwierdzającym oddanie przedmiotowego gruntu w zarząd.

Skoro zatem decyzje o naliczeniu opłat, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na przedmiotowym gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany, to prawidłowo stwierdził Wojewoda brak przesłanki posiadania przez P. prawa zarządu do szeregu ww. działek.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] stycznia 2021 r. wniosły P. S. A. w W. zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2) prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. z siedzibą w W., co winno doprowadzić do przyjęcia, że P. nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, przedmiotowe nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P., co potwierdza decyzja Naczelnika Gminy w T. z [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Skarżąca wskazała również, że to na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ jest zatem zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwym było ustalenie, czy w niniejszej sprawie realizują się wszystkie pozytywne przesłanki uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie choćby tego czy przedmiotowy grunt był w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego (poprzednika prawnego skarżącej) według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko bowiem rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwia rozpoznanie przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "ustawa"). Przepis ten stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...][...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Zatem organ może wydać decyzję w tym trybie tylko wtedy gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości.

W sprawie nie budzi sporu, że grunt obejmujący działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Okoliczność tę potwierdza treść prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości ksiąg wieczystych nr [...], nr [...] i nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, i nie budzi ona również wątpliwości Sądu.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, czy przedmiotowe nieruchomości pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu 5 grudnia 1990 r.

Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że w rozumieniu przepisów obowiązującej w dacie 5 grudnia 1990 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), prawo zarządu mogło być ustanowione tylko w ściśle określony sposób. Prawo to mogło powstać przede wszystkim w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo zaś faktyczne władanie gruntem nie determinowało w sposób konieczny istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.

Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 1 lutego 1998 r."). W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, można stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przy tym w trybie tego ostatniego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu wówczas, gdy uprzednio prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty.

Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego P. do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomimo przeprowadzenia przez organ czynności wyjaśniających skarżąca nie wylegitymowała się w stosunku do spornych nieruchomości, ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Brak powołanych dokumentów ma natomiast decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/59.

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa P. nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający P. nabycie prawa zarządu z mocy prawa. Sąd w składzie orzekającym w pełni powyższy pogląd podziela.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego P. do spornych nieruchomości nie może również potwierdzać przedłożona przez skarżącą decyzja Naczelnika Gminy w T. z [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Rację ma organ odwoławczy, że tego rodzaju dokument nie może stanowić samodzielnego dowodu przesądzającego o istnieniu prawa zarządu. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się bowiem, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. W szczególności Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z: 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99, OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt U 10/00, OTK 2001 r., nr 3, poz. 55), stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282), słusznie przyjął, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść, jako prawidłowy, także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.

Jednocześnie, Sąd wskazuje, że w odniesieniu do udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Oznacza to, że wnioskodawca uwłaszczenia powinien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, Lex nr 586346). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Akta sprawy nie potwierdzają bowiem aby w toku postępowania lub w odwołaniu skarżąca wskazywała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.

Wobec powyższego, za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r.

Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że prowadzące przedmiotowe postępowanie organy z urzędu podjęły wszelkie niezbędne działania dla wyjaśnienia czy zachował się jakakolwiek dokument ustanawiający prawo zarządu skarżącej do spornej nieruchomości. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji podniesionej przez skarżącą. Organy wyjaśniły również w należyty sposób podstawę prawną wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).