Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent-specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2682/20 w sprawie ze skargi A.H., J.H., K.H. i R.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-105/2020/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A.H., J.H., K.H. i R.H. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2682/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.H., J.H., K.H. i R.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-105/2020/JL w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 1 lipca 2020 r. nr NW/V/7725/233/04; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących A.H., J.H., K.H. i R.H. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 36, 40-49 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. K.W., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2682/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej ustawa zabużańska, ustawa rekompensacyjna lub urpr) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 2 urpr polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

a. w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonej na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg. stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 urpr, to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II wojny światowej, co skutkowało ustaleniem, że skoro K.M. (właściciel nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieściła się na obecne terytorium RP i zmarła poza obszarem państwa polskiego, to na skutek spadkobrania po niej jej następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 urpr;

b. błędnym przyjęciu, że z art. 2 urpr wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa polegające na błędnym przyjęciu, że z art. 3 ust. 2 urpr wynika obowiązek badania przez organ prowadzący postępowanie spełnienia przez spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości przesłanek innych niż wymóg posiadania obywatelstwa polskiego przesłanek (zamieszkiwania itp.);

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 § 1, [art.] 9 kpa w stopniu który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane wyżej naruszenia przepisów kpa po stronie organów administracji nie miały miejsca przy zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa materialnego art. 2 i 3 urpr

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku I SA/Wa 2682/20 w całości i rozpoznanie skargi A.H., J.H., K.H. i R.H. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-105/2020/JL (dalej decyzja z 16 września 2020 r.) przez jej oddalenie; zasądzenie od A.H., J.H., K.H. i R.H. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 57-61 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowani przez adwokat I.G., wnieśli o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A.H., J.H., K.H. i R.H. [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 77-84 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Istota zagadnienia w kontrolowanej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych, a zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej są funkcją zarzutów materialnoprawnych (na co wskazuje konstrukcja punktu II skargi kasacyjnej - s. 3 skargi kasacyjnej), przeto w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097) okazał się nieusprawiedliwiony. Art. 3 ust. 2 urpr, wskazany jako wzorzec kontroli, okazał się w niniejszej sprawie nierelwantny.

Za wykładnią prezentowaną w skardze kasacyjnej nie przemawiają względy systemowe, bowiem ustawa jest obecnie jedynym aktem regulującym tę materię (J. Wittlin, Mienie zabużańskie. Realizacja prawa do rekompensaty, Wolters Kluwer 2019, s. 72 przypis 1). Zarzucając błędną wykładnię przepisów ustawy w skardze kasacyjnej nie wskazano naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Podniesione argumenty funkcjonalne, wskazujące na możliwe skutki braku warunku, by własność nieruchomości pozostawionej przysługiwała osobie przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i osoba ta zachowała to prawo w momencie jej wybuchu (w dniu 1 września 1939 r.) nie mogą przeciwważyć argumentu językowego z brzmienia przepisu, skoro celem byłoby ograniczenie uprawnienia do uzyskania prawa do rekompensaty przez wprowadzenie warunku wprost w ustawie niewyrażonego. Rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19.12.2002 r. K 33/02, dalej wyrok K 33/02) i konsekwencją tej oceny prawnej jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), co ogranicza możliwość prowadzenia wykładni zwężającej. Rozwiązania organizacyjne związane z działaniem organów winny zapobiec zagrożeniom sugerowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej {"[...] prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rejestry wypłaconych rekompensat nie umożliwiają weryfikacji, czy za konkretną nieruchomość ktoś już otrzymał rekompensatę"}. Przy dzisiejszym poziomie informatyzacji służb publicznych utworzenie nowoczesnej bazy danych bez trudu pozwoli na pełną wiedzę, czy za konkretną nieruchomość ktoś już otrzymał rekompensatę i zapobiec potencjalnym sytuacjom, w których ktoś inny mógłby ubiegać się o rekompensatę za tę samą nieruchomość (s. 5 skargi kasacyjnej). W kontrolowanej sprawie takie niebezpieczeństwo nie istnieje, skoro postępowania toczące się początkowo przed Wojewodą Śląskim (wobec zmian stanu prawnego - na skutek przekazania pierwotnego wniosku z 24 września 1990 r. M.S. i wniosku z wniosku z 31 grudnia 2008 r. J.H., R.H., A.H. i K.H.).

Przeciwko wykładni art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 urpr zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przemawiają argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w tym wywiedzione z uchwały z 16.12.2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 (sformułowanie "Jakkolwiek główna teza ww. wyroku..." - s. 4 akapit 5 skargi kasacyjnej - stanowi zapewne oczywistą omyłkę skarżącego kasacyjnie, bowiem w tej części wywodów odwołuje się on do uzasadnienia uchwały I OPS 11/13 - uw. NSA), prowadzącej do odwrotnego rezultatu wykładni wzorca kontroli niż prezentowany w skardze kasacyjnej.

W uchwale z 16.12.2013 r. sygn. akt I OPS 11/13, ONSAiWSA 2014/6/90, (dalej uchwała I OPS 11/13) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wskazał, że włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 169 poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy.

W obszernym uzasadnieniu uchwały I OPS 11/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że wykładnia, uzależniająca przyznanie prawa do rekompensaty zabużańskiej od legitymowania się tytułem własności do nieruchomości, w chwili opuszczenia Kresów, prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich - w zakresie praw majątkowych. Zróżnicowanie to ma charakter arbitralny, gdyż nie jest powiązane z celem ustawy i jest następstwem sytuacji czysto przypadkowych, wykładnia ta nie może być stosowana przez sądy i organy działające w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP; ONSAiWSA 2014/6/90 s. 73-74).

Przywołany przez skarżącego kasacyjnie fragment obszernego uzasadnienia uchwały I OPS 11/13 (w znormalizowanym druku w ONSAiWSA uzasadnienie zajmuje ponad 24 strony): "...prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność..." a zwłaszcza wyprowadzenie zeń wniosku, że "decydujące znaczenie dla oceny przesłanki określonej w art. 2 ustawy zabużańskiej, związanej z pozostawieniem nieruchomości, ma status właścicielski nieruchomości w momencie wybuchu II wojny światowej, a nie w momencie repatriacji" jest nieuprawnione. W uzasadnieniu uchwały I OPS 11/13 skład Siedmiu Sędziów NSA wskazał, że "Nie można jednak pomijać, że upływ czasu od zakończenia wojny mógł prowadzić do zerwania związku między wojną a opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pozostawieniem nieruchomości przez byłych właścicieli nieruchomości, na skutek zdarzeń związanych z osobą właściciela i jego majątkiem. Zdarzenia te mogły w niektórych przypadkach prowadzić do takiego zerwania więzi z wojną, iż nie można już mówić o pozostawieniu nieruchomości w rozumieniu ustawy. Okoliczności dotyczące tych zdarzeń wymagają jednak ustalania i oceny w konkretnej sprawie. Z tego względu konieczne jest dokonanie zastrzeżenia, że formalne pozbawienie prawa własności nieruchomości [przez włączenie do kołchozu lub nacjonalizację z innych przyczyn - uw. NSA] samo przez się nie oznacza, iż obywatel polski nie pozostawił nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej." (ONSAiWSA 2014/6/90 s. 74 akapit 3 od końca).

Brak jest normatywnych podstaw do uznania, że prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie osobom, legitymującym się prawem własności nieruchomości w dniu 1 września 1939 r.

Treść ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawodawca zastrzegł prawo do rekompensaty wyłącznie dla tych osób, które legitymowały się prawem własności nieruchomości zarówno w dniu 1 września 1939 r. jak i w momencie jej pozostawienia. Za wprowadzeniem takiego warunku nie przemawiają też względy celowościowe czy aksjologiczne. W realiach II wojny światowej nie tylko nieracjonalne, ale wręcz nieetyczne ("... wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami..." Preambuła Konstytucji RP) byłoby ograniczenie prawa do rekompensaty do tych osób, które były właścicielami nieruchomości przez okres wojny, z wyłączeniem np. następców prawnych właścicieli zmarłych w trakcie wojny. Wyłączenia takiego ustawodawca nie wprowadził, na co trafnie wskazuje rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z 19 czerwca 2019 r. nr IV.7003.16.2019.AKo/KL (złożonym w innej sprawie).

Nawet kwestionowanie nabycia przez obywatela polskiego w drodze czynności prawnej inter vivos nieruchomości położonej na Kresach Wschodnich od obywatela polskiego na zasadach ogólnych po dniu 1 września 1939 r. nie ma oparcia w prawie. W doktrynie trafnie wskazuje się, że na obszarze okupacji sowieckiej problem skuteczności prawnej umów o przeniesienie własności nieruchomości tylko pozornie nie istnieje wobec trwałej utraty części ziem wschodnich przez Polskę w wyniku umowy jałtańskiej i braku notariuszy polskich na terenach poddanych okupacji sowieckiej po 17 września 1939 r. Mogą pojawić się sytuacje, w których niezbędne będzie zajęcie stanowiska w sprawie skuteczności prawnej umów o przeniesienie własności nieruchomości zawartych bez formy notarialnej. Na terenie ziem wschodnich, które na skutek pojałtańskiego porządku międzynarodowego przestały wchodzić w skład państwa polskiego, mogą pojawić się, wprawdzie nieliczne, ale wcale przez to niewykluczone, wątpliwości związane z udowodnieniem (przy żądaniu ekwiwalentu za pozostawione mienie) własności tzw. mienia zabużańskiego, w przypadku rozporządzenia tym mieniem w okresie wojny przez ich właścicieli, co w owym czasie było zgodne z przepisami prawa polskiego, ale zakazane przez bezprawne - z punktu widzenia prawa międzynarodowego - rozciągnięcie na tereny okupowane ustawodawstwa b. Związku Radzieckiego. Wydaje się nie ulegać wątpliwości, że zawarte wówczas umowy o przeniesienie prawa własności nieruchomości bez zachowania formy aktu notarialnego należy traktować zgodnie z uchwałą Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 19.3.1949 r. C 935/48, OSN I/49/1 (dalej uchwała C 935/48; Stanisław Rudnicki w: Akt notarialny, w: Gerard Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 24). W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że właścicielką objętej wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty nieruchomości położonej w Ch. do chwili śmierci pozostawała K.M. Poza sporem jest że zmarła ona 2 lipca 1944 r. w Ch., nie opuszczając dawnych Kresów. Spadek po niej nabyły córki H.M. i M.S. po 1/2 części każda z nich (k. 52, 5 akt Wojewody). Obie w dniu 1 września 1939 r. posiadały obywatelstwo polskie.

Prawo własności przedmiotowej nieruchomości kontraktem kupna-sprzedaży dnia 17 listopada 1931 r. L. rep. [...] przed notariuszem E.R. w S. nabyli A.M. i jego żona K. ze S. M. i brak jakiegokolwiek dowodu, przemawiającego za przyjęciem, że K.M. (już jako wdowa - najpóźniej w 1943 r.) do dnia swej tragicznej śmierci w Ch. pow. s. woj. l. (2 lipca 1944 r.; k. 171-170v, 173, 213 akt Wojewody; Adam Dylewski, Atlas Kresów, Wydawnictwo Dragon, Bielsko-Biała 2023, s. 271, 282-283) czynnością inter vivos zbyła prawo własności owej nieruchomości.

Z chwilą otwarcia spadku po K.M., spadek ten nabyły w udziałach po 1/2 jej córki: M.S. i H.M. (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej z 13 stycznia 1992 r. II Ns 1356/92; k. 5 akt Wojewody), a przedmiotowa nieruchomość stała się współwłasnością obu córek. Obowiązujący w dacie śmierci właścicielki nieruchomości § 536 zd. 1 ABGB stanowił: "Prawo spadkowe zaczyna istnieć dopiero po śmierci spadkodawcy. [...]". Z kolei § 732 zd. 1 i 2 ABGB stanowił: "Jeżeli spadkodawca ma ślubne dzieci pierwszego stopnia, na nie spada całe dziedzictwo bez względu na płeć i na to, czy się urodziły za życia spadkodawcy, czy po jego śmierci. Jeżeli dzieci jest więcej, dzielą się spadkiem podług swej liczby w równych częściach. [...]". Zatem skoro przedmiotowa nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 2 lipca 1944 r. była przedmiotem współwłasności córek: H.M. i M.S., w udziałach po 1/2 każdej z nich, to im przysługiwało prawo do rekompensaty (na podstawie art. 3 ust. 1 urpr), a nie jak nietrafnie podnosi skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 3 ust. 2 urpr, (który to przepis w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania).

Istotne jest również to, że "anektowanie w 1939 r. przez ZSRR wschodnich terenów Rzeczypospolitej Polskiej i rozciągnięcie obowiązywania prawa radzieckiego na te tereny, nie może być akceptowane przez Polskę i nie może oddziaływać na prawa polskich obywateli, którzy byli właścicielami nieruchomości na tych terenach" (uzasadnienie uchwały I OPS 11/13, ONSAiWSA 2014/6/90, s. 74). To stanowisko poszerzonego składu NSA w pełni koresponduje z przywołanym stanowiskiem Stanisława Rudnickiego (op. cit. - s. 24). Tym bardziej brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) przez spadkobierców K.M. i chronionego na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawa do rekompensaty każdego ze współwłaścicieli nieruchomości.

Moc wiążąca uchwały dotyczy jedynie jej sentencji, nie zaś uzasadnienia. Przywołana w skardze kasacyjnej uchwała I OPS 11/13 nie dotyczy kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Uchwała I OPS 11/13 służy ochronie interesu zabużan i nietrafne rozumienie jej uzasadnienia, przedstawione w skardze kasacyjnej, nie może prowadzić do wykreowania nowej, pozaustawowej przesłanki odmowy prawa do rekompensaty. W żadnym stopniu zaskarżony wyrok nie narusza art. 187 § 2 ani art. 269 § 1 ppsa (s. 5 skargi kasacyjnej).

Teza, że przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 urpr odnoszą się tylko do osób fizycznych, które były w dniu 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, postawiona w powołanych w skardze kasacyjnej wyrokach NSA z: 9.3.2018 r. I OSK 1038/16; 17.4.2014 r. I OSK 149/14; 19.9.2014 r. I OSK 321/13; 25.1.2021 r. I OSK 2727/20 (s. 8 skargi kasacyjnej) nie została głębiej uzasadniona, nie wskazano na jej normatywne umocowanie, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by tezę tę podzielić. Poglądu prawnego w zakresie wykładni art. 1 i art. 2 urpr, zaprezentowanego w uzasadnieniach tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie z przyczyn wyżej przedstawionych nie podziela.

Gdyby przyjąć wykładnię, za jaką opowiada się skarżący kasacyjnie, to wówczas odmowa przyznania rekompensaty dla osób, które stały się właścicielami nieruchomości położonych "poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 urpr) tytułem spadkobrania po zamordowanych (np. ofiarach zbrodni katyńskiej, wymordowanych w 1940 r.; W raporcie z 5 marca 1940 r., skierowanym do KC WKP(b), Ł. Beria wniósł o zgodę na rozstrzelanie "zaciekłych wrogów władzy sowieckiej", którzy według niego "czekają tylko na uwolnienie, aby uzyskać możliwość aktywnego włączenia się do walki przeciwko władzy sowieckiej". Do wrogów tych zostali zaliczeni polscy oficerowie, policjanci, żandarmi, pracownicy straży więziennej i wywiadu, a także ziemianie, urzędnicy i osadnicy internowani w trzech wielkich obozach dla jeńców wojennych oraz uwięzieni w więzieniach Zachodniej Ukrainy i Białorusi - razem 21.857 osób. Zezwolenia takie zostały wydane ("Woprosy istorii" 1993 nr 1 s. 17-18; Dokumenty Katynia. Decyzja, Warszawa 1992, s. 15-31; "Wyciąg z protokołu Nr 13 posiedzenia Biura Politycznego KC z dnia [...] r. Decyzja z 5 III 40 r. 144.- Sprawa NKWD ZSRR); poległych obywatelach polskich lub zmarłych z uwagi na trudne warunki w jakich przebywali w okresie II wojny światowej, byłaby "karą dodatkową" dla rodzin owych obywateli polskich, której ustawodawca nie przewidział.

Art. 2 samoistnie ani art. 3 ust. 2 samoistnie, ani też art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 urpr nie zawierają takiego warunku, w związku z czym zarzut błędnej ich wykładni okazał się niezasadny. Nietrafnie skarżący kasacyjnie upatruje "rozszerzania kręgu uprawnionych do rekompensaty polegające[go] na ustaleniu tego kręgu nie tylko do przedwojennego właściciela nieruchomości, ale wobec osób, które stały się właścicielami mienia po wybuchu wojny - w drodze wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej" (s. 5 skargi kasacyjnej), bowiem art. 2 urpr nigdy nie ograniczał osób uprawnionych do rekompensaty do osób, które były właścicielami nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. ani w okresie II wojny światowej. Zwrot: "[...] był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: [...]" (art. 2 pkt 1 in princ. urpr - verba legis) odnosi się do przesłanki domicylu, kontrolowanej wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, a nie dotyczy dnia, w którym obywatel RP miał mieć tytuł własności do nieruchomości.

Z faktu, że "wielu obywateli polskich poniosło różne straty na skutek wojny" (s. 5 skargi kasacyjnej) nie sposób wyprowadzić wniosków kwestionujących prawidłową wykładnię wskazanych wzorców kontroli ustawy rekompensacyjnej, na której oparto zaskarżony wyrok.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 2 urpr. Sąd I instancji nie opowiedział się za złączeniem lub potraktowaniem zamiennie osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 urpr, z właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, spełniającym wymogi z art. 1 urpr (art. 2 urpr). Osobami, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, były współwłaścicielki nieruchomości, które z chwilą otwarcia spadku (2 lipca 1944 r.) po K.M. (wymienione jako spadkobiercy K.M. w prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej z 13 stycznia 1992 r. II Ns 1356/91; k. 5 akt Wojewody), stały się współwłaścicielkami nieruchomości stanowiącej przed śmiercią K.M. jej własność, i które zmuszone byli opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., mając obywatelstwo polskie, repatriując się na teren Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach, spełniając wszystkie wymogi materialnoprawne (art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 urpr). Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "[...] przyjęcie, że właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy zabużańskiej jest również osoba, która nabyła nieruchomość po wybuchu [II] wojny [Światowej - uw. NSA] [...] powodowałoby stan, w którym można byłoby skutecznie ubiegać się o rekompensatę zarówno po właścicielu przedwojennym, jak i po właścicielu nieruchomości, który stał się nim po wojnie [...]" (s. 5 akapit 2 skargi kasacyjnej). W istocie wątpliwość ta jest niezasadna - w kontrolowanej sprawie spadkobiercy współwłaścicielki nieruchomości, która była nią od jej nabycia umową z 17 listopada 1931 r.; była nią w dniu 1 września 1939 r. aż do dnia swej śmierci (2 lipca 1944 r.), nabyli prawo własności przedmiotowej nieruchomości z chwilą otwarcia spadku (dnia 2 lipca 1944 r.; § 536 zd. 1 w zw. z § 732 zd. 1 i 2 ABGB) - w okresie II wojny światowej, której działania zbrojne zakończyły się w Europie 8 maja 1945 r. Z tych przyczyn córki K.M. spełniają wszystkie przesłanki z art. 3 ust. 1 urpr, a wskazywany jako wzorzec kontroli art. 3 ust. 2 urpr jest w niniejszej sprawie nierelewantny.

Prawomocne postanowienie z 13 stycznia 1992 r. II Ns 1356/91 Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej, zgodnie z art. 365 § 1 kpc, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (art. 365 § 1 kpc; B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 526-527, nb 3 do art. 66; s. 572, nb 3). W nowszym piśmiennictwie wyraża się pogląd, że z prawomocności materialnej korzystają wydawane w postępowaniu nieprocesowym postanowienia orzekające co do istoty sprawy, stanowiące odpowiednik wyroków w procesie. Kwestia ta jest w zasadzie poza sporem w przypadku postanowień uwzględniających wniosek (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 697-698, uw. 10 i przywołane przez Komentatora poglądy doktryny i uchwała SN z 12.4.1995 r. III CZP 35/95, OSNC 1995/7-8/110; odpowiednio - postanowienie SN z 28.1.2016 r. III CZP 100/15, Lex 1027182, aprobowane przez E. Skowrońską-Bocian i J. Wiercińskiego, Kodeks cywilny. Komentarz, t. IV Spadki, Wolters Kluwer 2017, 345-346, uw. 5).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że intencją inicjującej postępowanie M.S. a następnie skarżących było bez wątpienia uzyskanie rekompensaty za nieruchomości postawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., których przedwojenną właścicielką była K.M. (aż do dnia otwarcia spadku), a której oni byli spadkobiercami. Jeśli z przedłożonych dowodów wynikało, że jej współwłaścicielkami była M.S. i H.M. na skutek spadkobrania po matce, to należało złożone podanie traktować jako żądanie ustalenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez obie córki (które stały się współwłaścicielkami w dniu 2 lipca 1944 r. w rozumieniu art. 3 ust. 1 urpr) a nie przez ich matkę, po zbadaniu czy przemieściły się w warunkach, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej na terytorium obecnego państwa polskiego i spełniły wszystkie przesłanki warunkujące uwzględnienie wniosku (s. 9 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2682/20).

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, art. 9 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że organy obu instancji prowadziły postępowanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że na przeszkodzie uznania H.M. i M.S. za właścicielki pozostawionej nieruchomości w rozumieniu art. 2 urpr, nie stoi prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Bielsku Białej z 17 sierpnia 1990 r. I C 279/90 (dalej wyrok I C 279/90), którym ustalono, że to K.M. pozostawiła sporną nieruchomość w Ch. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (k. 1 akt Wojewody). Prawomocne orzeczenie sądu, w myśl art. 365 § 1 kpc, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że przewidzianej tym przepisem zasady nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 366 kpc, który przymiot powagi rzeczy osądzonej odnosi tylko "do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami." Istotą sprawy zakończonej wyrokiem I C 279/90 było ustalenie w trybie art. 189 kpc komu i do jakich składników mienia nieruchomego w Ch. przynależał tytuł prawnorzeczowy wobec braku dokumentów prawa te potwierdzających. To oznacza, że zasadę związania prawomocnym orzeczeniem sądu, w kontekście przywoływanego wyroku odnosić należy jedynie do rozstrzygniętej nim spornej kwestii dotyczącej przysługiwania K.M. tytułu prawnego do opisanego w wyroku mienia nieruchomego, a nie tego czy przed śmiercią je pozostawiła.

Rozstrzygnięcie o żądaniach stron sąd zamieszcza w sentencji wyroku. Powagą rzeczy osądzonej objęta jest treść sentencji, atrybutu tego pozbawione jest uzasadnienie. Uzasadnienie może być pomocne do ustalenia tego, o jakim żądaniu i w związku z jaką podstawą faktyczną rozstrzygnięto (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 701, uw. 14; s. 707, uw. 19). Zdeterminowanie przedmiotu rozstrzygnięcia treścią petitum i jego podstawą sprawia, że powaga rzeczy osądzonej nie dotyczy kwestii, które nie były objęte żądaniem, ale które sąd musiał rozstrzygnąć dążąc do osądzenia sprawy. W orzecznictwie zauważa się w związku z tym trafnie, że moc prawna wyroku ogranicza się do bezpośredniego przedmiotu wyrokowania (wyrok SN z dnia 24 stycznia 1936 r., C.III. 511/35, Wiadomości Prawnicze 1938, nr 10, poz. 10) lub że powagę rzeczy osądzonej ma tylko rozstrzygnięcie o żądaniu, nie rozciąga się zaś ona na przesłanki orzeczenia (wyrok SN z dnia 6 sierpnia 1971 r., II CR 287/71, OSNC 1972, nr 2, poz. 34; postanowienie SN z dnia 25 marca 2015 r., II CSK 226/14, Lex 1677167; wyrok SN z dnia 15 stycznia 2015 r., IV CSK 181/14, Lex 1628952). Podobnie w literaturze podnosi się, że prawomocność może osiągnąć "[...] tylko ten skutek prawny, który stanowi bezpośredni przedmiot rozstrzygnięcia. [...] Sędzia, rozstrzygając bezpośredni stosunek prawny, orzeka pośrednio o pytaniach prejudycjalnych, ale powód poddał pod jego orzeczenie tylko skutek prawny, stanowiący przedmiot powództwa, a nie pytanie wstępne" (F. Halpern, Przedmiotowe granice powagi..., s. 405; podobnie Z. Fenichel, Wykładnia art. 382 i 213 kpc (Powaga rzeczy osądzonej), DPP 1950, nr 5, s. 48; W. Siedlecki, Glosa do uchwały SN z dnia 17 września 1957 r., 1 CO 20/57, OSPiKA 1958, z. 10, s. 619). [...] z innej perspektywy tę samą treść oddaje często stosowana formuła nakazująca obejmować powagą rzeczy osądzonej wyłącznie sentencję wyroku z pominięciem motywów rozstrzygnięcia, które mogą odgrywać wyłącznie rolę pomocniczą. Sentencja wyroku odzwierciedla bowiem rezultat subsumpcji dokonanej przez sąd z pominięciem kwestii wpadkowych (por. uwagę 14). Omawiana reguła ma większe znaczenie w kontekście pozytywnego aspektu prawomocności materialnej (zob. uwagę 19). Aprobując ją, nie można jednak zgodzić się z poglądem, że prawomocny wyrok zasądzający świadczenie lub prawomocny nakaz zapłaty z mocą rei iudicatae ustala istnienie stosunku prawnego lub prawa, z którego wynika zasądzone roszczenie (por. wyrok SN z dnia 15 stycznia 2015 r., IV CSK 181/14, Lex 1628952 i stan faktyczny w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem SA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2013 r., VI ACa 1689/12, Lex 1362956; [...] (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 704-705, uw. 17). [...] wydając wyrok zasądzający świadczenie, sąd nie orzeka o stosunku prawnym między stronami, lecz wyłącznie o żądaniu powództwa, przesądzając tylko i wyłącznie o tym, że powodowi należy się sporna kwota lub nie (zob. np. trafnie wyrok SN z dnia 15 stycznia 2015 r., IV CSK 181/14, Lex 1628952). Kwestia istnienia stosunku prawnego (np. istnienia (ważności) umowy, na której oparto powództwo) jest zagadnieniem wstępnym, które sąd, co prawda, musi rozważyć, jednakże jego rozstrzygnięcie mieści się poza sentencją i jako takie nie korzysta z mocy wiążącej w późniejszych procesach. Prawidłowo tym samym przyjęto w wyroku SN z dnia 23 września 1969 r., I PR 259/69 (Lex 14036), że prejudycjalne rozstrzygnięcie o przesłance roszczenia majątkowego nie wiąże w innym procesie, w którym dochodzone jest roszczenie niemajątkowe. Odmienna sytuacja zachodzi tylko wtedy, gdy żądanie - samodzielnie lub równolegle z żądaniem zasądzenia świadczenia - opiewało na ustalenie stosunku prawnego. Wówczas uwzględnienie takiego żądania w sentencji wyroku wywiera moc wiążącą w późniejszych procesach (uchwała składu siedmiu sędziów SN - zasada prawna z dnia 17 kwietnia 1970 r., III PZP 34/69, OSNCP 1970, nr 12, poz. 217 z glosą A. Ohanowicza, OSPiKA 1971, z. 10, poz. 173; P. Grzegorczyk - op. cit., s. 709, uw. 20). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa przemawia za trafnością stanowiska Sądu I instancji w tej materii.

W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 151 ppsa.

Wojewoda, zachowując zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 i 2 kpa), merytorycznie rozstrzygnie o prawie do rekompensaty, uwzględniając stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 2682/20 i I OSK 756/22.

Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). O zwrocie kosztów postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).