II SA/Bd 384/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-11	
Data wpływu	2025-06-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1429;  art. 63 ust. 6 w zw. z art. 63 ust. 11; Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant asystent sędziego Piotr Ziółkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2025 r., nr [...], znak: [...] Prezydent M. B., działając na podstawie art. 17, art. 25, art. 32, ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm. - dalej u.ś.r.) w związku z art. 163 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1429, dalej - u.ś.w.), orzekł o uchyleniu od dnia 1 lutego 2025 r. decyzji Prezydenta M. B. nr [...] z dnia [...].02.2024 r. przyznającej M. C. (dalej – Skarżący) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - synem D. C..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że decyzją Prezydenta M. B. nr [...] z dnia [...].02.2024 r. przyznano Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem na okres od [...].12.2023 r. na czas nieokreślony.

Na podstawie informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].02.2025 r. (elektroniczny raport osób pobierających świadczenie wspierające w ZUS), a także z informacji ZUS z dnia [...].02.2025 r., jak również z pisma przysłanego przez stronę do organu w dniu [...].02.2025 r., wynika, że synowi Skarżącego zostało przyznane świadczenie wspierające w okresie od [...].05.2024 r. do [...].05.2031 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 ust. 6 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy (...), nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego. Mając zatem na uwadze zaprezentowany stan faktyczny oraz prawny, ustalono, że na okres od [...].05.2024 r. do [...].01.2025 r. nie zostały spełnione przez Skarżącego kryteria ustawy uprawniające do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, a kwestia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...].02.2024 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne oraz o umorzenie wszelkich kwot wynikających z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odwołujący wniósł o umożliwienie dalszej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca lutego 2025 r. na czas trwania dalszej opieki nad synem.

W obszernym uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że wniosek do WZON o przeprowadzenie procedury przyznania punktów dla syna został złożony w dniu [...] maja 2024 r., komisja odbyła się w dniu [...] września 2024 r., a decyzja z dnia [...] października 2024 r. o przyznaniu synowi 99 punktów, doręczona została w dniu [...] listopada 2024 r. Syn długo zastanawiał się, czy złożyć wniosek do ZUS o przyznanie świadczenia wspierającego, jednak uczynił to poprzez platformę e-ZUS w dniu [...] lutego 2025 r. Około [...] lutego 2025 r. ZUS poinformował o przyznaniu świadczenia wspierającego na okres od [...] maja 2024 r. do [...] maja 2031 r., a Odwołujący poinformował o tym fakcie przez e-PUAP Wydział Świadczeń Rodzinnych Urzędu M. w B.. Zdaniem Odwołującego, poinformował on urząd niezwłocznie o przyznaniu świadczenia wspierającego dla syna.

Odwołujący podniósł, że to syn sam zdecydował o złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia wspierającego, a rodzina nie mogła przewidzieć, że tak długo będzie trwała procedura przyznawania punktów niepełnosprawności, które umożliwiają składanie wniosku o przyznanie świadczenia wspierającego.

Zdaniem Odwołującego, rodzina nie jest w stanie zwrócić pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za minione miesiące, bo wydatki bieżące są ogromne, nie posiadają oszczędności, oboje małżonkowie są osobami z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W ocenie Odwołującego, nadal powinien otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne na syna i powinien być zwolniony z konieczności zwrotu kwoty tegoż świadczenia za okres od maja 2024 r. do stycznia 2025 r. wraz z odsetkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że konsekwencją nabycia przez osobę z niepełnosprawnościami prawa do świadczenia wspierającego jest utrata prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez jej opiekuna za okres zbiegu ww. świadczeń, co powoduje konieczność uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne od dnia, od którego ZUS przyznał osobie niepełnosprawnej świadczenie wspierające.

Kolegium podkreśliło również, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. przyznającej Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo pouczył stronę, że zgodnie z treścią art. 25 u.ś.r., w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, np. złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego - strona jest zobowiązana niezwłocznie poinformować o tym fakcie organ wypłacający świadczenia.

Odnosząc się do wątpliwości Skarżącego co do zasadności wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium zwróciło uwagę na pogląd dr. A.. O., wyrażony w komentarzu do art. 28 u.ś.r., zgodnie z którym: "Wstrzymanie wypłaty świadczenia rodzinnego na podstawie stosownych przepisów art. 28 u.ś.r. jest naturalnie możliwe tylko wówczas, gdy decyzja przyznająca świadczenie rodzinne nie została jeszcze wykonana. Jest to działanie faktyczne, a więc nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Trafnie wskazano w judykaturze, że "instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia jest doraźnym środkiem zmierzającym nie tylko do tego, aby zapobiegać sytuacji wypłaty środków pieniężnych, które nie powinny zostać ze środków publicznych wypłacone, ale również chronić ma przed nadmiernym obciążeniem osób w wypadku nakazania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zasadny jest postulat, aby o wstrzymaniu wypłaty świadczenia rodzinnego poinformować osobę, której przyznano świadczenie rodzinne (wyjaśniając jej jednocześnie, na podstawie jakiej regulacji ono nastąpiło i z jakiej przyczyny)".

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu kwestii zwrotu świadczenia nienależnie pobranego za okres, od którego przyznane zostało świadczenie wspierające, tj. od dnia [...] maja 2024 r. do dnia [...] stycznia 2025 r., Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie ustalił kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jedynie wskazał, że kwestia nienależnie pobranego świadczenia za ww. okres zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które zostanie wszczęte po uprawomocnieniu się decyzji uchylającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta M. B. nr [...] z 6 luty 2024 r. i decyzji tzw. "zmieniającej" nr [...] z [...] stycznia 2025 r. Ponadto Skarżący wniósł o umorzenie wszelkich kwot wynikających z treści (uzasadnienia) wydanej decyzji nr [...] z [...] marca 2025 r. w całości, tj. konieczności zwrotu rzekomo nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie łącznej, co najmniej [...] zł i odsetek karnych od tej należności.

Skarżący wniósł o dalszą wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca lutego 2025 r. (brak zapłaty) do - nadal, co najmniej na czas trwania dalszej opieki nad jego synem.

W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył wszystkie zarzuty, które powołał w odwołaniu od decyzji Prezydenta M. B..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych powodów, aniżeli w niej podniesione.

Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzje wydane w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w przypadku, gdy osoba z niepełnosprawnościami nabyła prawo do świadczenia wspierającego.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżący na mocy decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] uzyskał od dnia [...] grudnia 2023 r. na czas nieokreślony prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Następnie synowi Skarżącego zostało przyznane świadczenie wspierające od dnia [...] maja 2024 r. do dnia [...] maja 2031 r. (pismo ZUS z dnia [...] lutego 2025 r.).

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym. Należy bowiem zauważyć, że z dniem [...] stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy ww. ustawy, która dokonała istotnych zmian w zasadach przyznawania wsparcia opiekunom osób niepełnosprawnych i osobom niepełnosprawnym. Mianowicie, od [...] stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane wyłącznie opiekunom osób niepełnosprawnych do ukończenia 18 roku życia. Natomiast dla niepełnosprawnych osób pełnoletnich przewidziane jest świadczenie wspierające, z którego osoby takie mają w założeniu ustawodawcy finansować koszty opieki. Świadczenie pielęgnacyjne zostało więc zastąpione w obecnym stanie prawnym (w przypadku osób pełnoletnich) świadczeniem wspierającym. Co też istotne, świadczenie pielęgnacyjne jest uprawnieniem opiekuna, nowe świadczenie wspierające przyznawane jest natomiast na rzecz osoby niepełnosprawnej.

Z uwagi na wpływ nowego świadczenia na dotychczasowe regulacje z zakresu m.in. świadczeń rodzinnych, w rozdziale 7 u.ś.w. zawarto przepisy przejściowe, dostosowujące i przepis końcowy. Stosownie więc do art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym (u.ś.r. – przypis Sądu), do których prawo powstało do dnia [...] grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustęp 2 stanowi zaś, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia [...] grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym (u.ś.r.), zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym (u.ś.r.), albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 51, nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego (art. 63 ust. 6 u.ś.w.). Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym (u.ś.r.), lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 51, podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba wymagająca opieki lub osoba uprawniona do jej reprezentowania złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego (art. 63 ust. 9 u.ś.w.).

Przedstawione regulacje wyraźnie wskazują więc, że świadczenie wspierające oraz świadczenie pielęgnacyjne wykluczają się wzajemnie. Celem u.ś.w. było bowiem zastąpienie świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku osób pełnoletnich) przez świadczenie wspierające. Wskazuje na to art. 63 ust. 6 u.ś.w., który stanowi, że jeśli osoba z niepełnosprawnością zaczyna pobierać świadczenie wspierające, jej opiekun traci prawo do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres. Oznacza to, że przyznanie świadczenia wspierającego osobie wymagającej opieki automatycznie powoduje utratę prawa opiekuna do dotychczasowego wsparcia finansowego w formie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 74/25; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma właśnie przepis art. 63 ust. 6 w zw. z art. 63 ust. 11 u.ś.w. Ten ostatni reguluje bowiem kwestię zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanego świadczenia wspierającego.

W poddanej kontroli sądowej sprawie zaistniała obiektywna okoliczność uzyskania przez osobę z niepełnosprawnościami prawa do świadczenia wspierającego, co determinowało wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednak w ocenie Sądu wadliwym okazało się orzeczenie w decyzji z [...] marca 2025 r. o uchyleniu tego świadczenia "od dnia [...] lutego 2025 roku".

W orzecznictwie na tle art. 32 ust. 1 u.ś.r. wypracowany został pogląd, zgodnie z którym decyzje uchylające prawo do określonych świadczeń szeroko rozumianej pomocy społecznej, mają charakter konstytutywny i działają ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Wpływa ona bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Brak jest więc podstaw, aby w trybie przyjętym przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku decyzja organu I instancji miała odnieść skutek z mocą wsteczną. Powyższe uchybienie nie zostało dostrzeżone, ani skorygowane przez organ odwoławczy.

Brak jest więc podstaw, aby w trybie tego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby ku temu istnieć podstawa prawna. Tymczasem w u.ś.r. takiej podstawy nie ma, a w szczególności nie jest nią przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. czy art. 163 k.p.a. (tak np. w wyrokach z 28 sierpnia 2024 r., II SA/Gd 270/24 i powołanych w nim orzeczeniach NSA w sprawach I OSK 196/16, I OSK 1280/12 czy I OSK 1099/12, a także vide wyroki z 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2157/23 czy z 17 lutego 2022 r., I OSK 896/12 oraz wyrok z 21 sierpnia 2025 r., II SA/Łd 266/25, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi podstawę do wydania decyzji konstytutywnej (na przyszłość), nie może stanowić podstawy do ponownego orzekania o okresie świadczenia, który już upłynął. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej świadczenie.

Dla zupełności rozważań wskazać trzeba, że decyzja konstytutywna, kreująca określone prawa i obowiązki, jest wydawana w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Może się więc zdarzyć, że podstawa faktyczna zmiany czy uchylenia decyzji powstała wcześniej niż decyzja zmieniająca. Z uwagi jednak na zasadę lex retro non agit (którą należy analogicznie zastosować również do decyzji kreujących, konstytutywnych, nie tylko do aktów prawnych) – skutek wsteczny można rozważać wyłącznie na korzyść strony (vide wyrok NSA z 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1728/21).

Należy też zwrócić uwagę, odnośnie wypełnienia przez organ obowiązku informacji o zakazie jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia wspierającego, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. przyznającej Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo pouczył stronę, że zgodnie z treścią art. 25 u.ś.r., w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, np. złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego - strona jest zobowiązana niezwłocznie poinformować o tym fakcie organ wypłacający świadczenia. Poinformowano też o treści art. 30 cyt. ustawy, w myśl którego osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, obowiązana jest do zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami. W dalszej części przedmiotowej decyzji, tj. w "Pouczeniu o niektórych przepisach ustawy" organ podkreślił wyraźnie, że "świadczenie pielęgnacyjne przyznane na zasadach dotychczasowych nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki będzie miała przyznane prawo do świadczenia wspierającego (art. 63 ust. 6 ustawy o świadczeniu wspierającym). Zatem nie sposób przyjąć, aby Skarżący nie miał wiedzy o obowiązujących w tym zakresie zasadach i przepisach.

Podkreślenia też wymaga, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie ustalił kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jedynie wskazał, że kwestia ta zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które zostanie wszczęte po uprawomocnieniu się decyzji uchylającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, skutkiem czego w niniejszym postępowaniu nie podlegają rozpatrzeniu zarzuty odnoszące się do kwestii określenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

W toku dalszego procedowania organ administracji winien rozpatrzyć sprawę, mając na względzie, że decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ma charakter konstytutywny i może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji.