II SA/Lu 43/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-23	
Data wpływu	2020-01-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Nieruchomości	
Sygn. powiązane	IOSK 2342/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 61a par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2018r. B. K. - P. domagała się "godnego zadośćuczynienia finansowego za pięćdziesiąt lat ratowania i stalą troskę o zamek [...]. Wyjaśniła, ze zamek został zakupiony przez jej ojca L. K. w 1928r. i sprzedany Skarbowi Państwa w 1975r. wbrew ich woli, pod naciskiem władz i przykrościach związanych z jego posiadaniem. Akt sprzedaży obejmował same mury oraz 16 ha przyległego terenu z sadem morelowym i brzoskwiniowym, winnicą i park ze starodrzewiem. Według niej dokonana wycena była żenująco niska, nieuczciwa i bardzo ich krzywdząca. Nie uwzględniono ogromnych kosztów poniesionych przez ojca m.in. na budowę schodów na wieżę, obudowę baszty, odgruzowanie studni, zabezpieczenie murów, odrestaurowanie 7 komnat czy sprowadzenia 12 granitowych kolumn. W. przedmiotów w ogóle nie zostało zinwentaryzowanych, zaś wartość ziemi obniżono o połowę. Wykorzystano bezsilność chorego ojca i młodej kobiety. Wskazała, że przez 50 lat ojciec poświęcił wiele potu, nerwów i własnych środków na ratowanie i opiekę zamku. Został w ten sposób uratowany jeden z największych zamków w [...], cenny zabytek historii i tradycji. W jej ocenie pięćdziesiąt lat jego ratowania kosztem ogromnych wyrzeczeń zasługuje na godną rekompensatę finansową sprawiedliwie należną najbliższej rodzinie.

Postanowieniem z dnia [...]. Starosta P. na podstawie art. 61a §1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że na umową notarialną zawartą 2 [...]. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1955r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości B. K. – P. działającą w imieniu ojca L. K. oraz pomiędzy skarżącą działającą z upoważnienia ojca L. K. oraz F. Z. i B. Z. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość o powierzchni [...] ha za kwotę [...]zł w tym L. K. za [...] zł, natomiast małżonkowie Z. za [...] zł. Podstawą do ustalenia wysokości zapłaty były cztery rejestry szacunkowe sporządzone przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w L.. W ocenie organu nie zachodzi zatem żadna z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2018r. poz. 2204 ) uzasadniająca wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ponownego ustalenia odszkodowania , gdy zostało ono już ustalone. Doszłoby do sytuacji, gdy Skarb Państwa dwa razy płaciłby za tę samą nieruchomość. Stanowisko organu I instancji podzielił również Wojewoda w postanowieniu z dnia [...]. Jego zdaniem brak normy prawnej udzielającej kompetencji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania mieści się w innej uzasadnionej przyczynie o jakiej mowa w art. 61a § 1 kpa uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. K. – P. zarzuciła postanowieniu Wojewody naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie zabytków kultury w związku z art. 6 ust.1 i art. 7ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącej wspomniany przepis art. 34 ust.1 ustawy o ochronie zabytków kultury nie stanowi o wywłaszczeniu zabytku nieruchomego ale o jego przejęciu na własność państwa. Poza tym odsyła jedynie do przepisów normujących tryb wywłaszczenia pomijając zasady wywłaszczenia. Wadliwe było zatem odesłanie do przepisów ustawy z 1958r. Tryb wywłaszczenia jest bowiem pojęciem innym, niż zasady. Skarżąca zaznaczyła, że nie kwestionuje ważności umowy zbycia nieruchomości z 1975r., oraz samego przejęcia prawa własności na rzecz Skarbu Pastwa, wskazuje jedynie na wadliwą konstrukcję wspomnianego przepisu. Być może ustawodawcy rzeczywiście przyświecała intencja uregulowania procesu wywłaszczenia nieruchomości zabytkowych, w tym zasad i trybu wywłaszczenia poprzez zastosowanie przepisów ustawy o wywłaszczeniu, jednakże ówczesne brzmienie art. 34 ust. 1 na to nie wskazuje. W konsekwencji nie było możliwe ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy o wywłaszczeniu z 1958r. Z tej tez przyczyny nie było też podstaw prawnych do wydania decyzji o wywłaszczeniu zabytku nieruchomego , to zaś zgodnie z art. 156 § 1 pkt.2 kpa oznacza nieważność decyzji. Skarżąca zaznaczyła, że podpisana umowa nie charakteryzuje się ściśle cywilnoprawnym charakterem. Nie została bowiem zawarta w sposób dobrowolny. W przypadku jej niepodpisania następowało wszczęcie procedury wywłaszczeniowej , a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej nawet, gdyby przyjąć, ze treść wspomnianego art. 34 ust. 1 nie budzi wątpliwości to i tak odszkodowanie zostało obliczone w sposób nieprawidłowy oraz nierzetelny z pominięciem wielu istotnych elementów samego zamku, także części składowych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezpodstawna. Mimo podniesienie szeregu argumentów mających zdaniem skarżącej przemawiać za wadliwością stanowiska organów, żaden z nich nie odnosi się do zasadności zastosowania art. 61 a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest w ogóle podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2962/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Trafnie organy rozpoznające wniosek uznały, że w rozpatrywanej sprawie ma miejsce przedmiotowa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania. Jest ona spełniona wówczas, jeżeli nie istnieje przepis materialnego prawa administracyjnego stanowiący podstawę do tego aby organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki określonego podmiotu. Ponieważ z treści jasno sformułowanego wniosku z dnia 20 października 2018r. wynika, że skarżąca domagała się " godnego zadośćuczynienia finansowego za pięćdziesiąt lat ratowania i stałej troski o zamek", warto wskazać, że zgodnie z przepisami z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, była uregulowana jako środek wyjątkowy. Mogła być zastosowana bowiem dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została szczególnie wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego, przy czym ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Własność nieruchomości przechodziła na Państwo z dniem zawarcia umowy (art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 155 § 1 kc), natomiast w ciągu trzech miesięcy od tego dnia płatna była cena kupna. Obowiązek jej zapłaty obciążał ubiegającego się o wywłaszczenie, który był stroną umowy (art. 6 ust. 1, 2 w zw. z art. 7 ustawy. Z powyższego wynika, że w trybie przywołanego wyżej przepisu mogła być zawarta umowa (w tym wypadku sprzedaży) tylko odnośnie gruntu podlegającego wywłaszczeniu, a więc jeśli grunt był, ubiegającemu się o wywłaszczenie, niezbędny na cele wymienione w art. 3 ustawy w tym w szczególności na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. ). W tym trybie została zbyta również przedmiotowa nieruchomość na podstawie umowy notarialnej zawartej [...]. pomiędzy skarżącą działającą z upoważnienia ojca L. K. , F. Z. i B. Z., a dyrektorem Muzeum K. D.. Obejmowała ona zakup 16 ha 3115m obszaru wraz z ruinami zamku [...] za kwotę [...]zł z której to kwoty L. K. miał otrzymać [...] zł, natomiast małżonkowie Z. [...] zł. Cenę nieruchomości ustalono na podstawie wartości nieruchomości gruntowej wyliczoną przez [...] Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w P., natomiast części składowe gruntu ( ruiny zamku ), drzewostan parkowy i leśny oraz drzew owocowych zostały wycenione przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w L. na podstawie art. 8 ustawy z 1958r. W poprzedzających zawarcie umowy zawiadomieniach Muzeum K. D. wskazywano, że teren przeznaczony do przejęcia zostanie wykorzystany na cele użyteczności społecznej z zachowaniem charakteru zabytkowo – krajobrazowego dla celów turystycznych rejonu [...]. W sprawie nie zakwestionowano ani ustaleń faktycznych dotyczących cech nieruchomości przyjętych za podstawę do ustalenia odszkodowania, ani zastosowanych stawek. Brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłego właściciela kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonych opinii. Nie wskazywano ponadto, aby odszkodowanie nie zostało wypłacone. Zaspokojenie natomiast osoby wywłaszczonej wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania ( wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19 opubl. w CBOSA). Roszczenie o wypłatę odszkodowania ma charakter jednorazowy, zatem następca prawny może zgłosić takie roszczenie. tylko wtedy, gdy nie zostało ono dotychczas zgłoszone przez osobę wywłaszczoną. Rację ma skarżąca wskazując na specyficzny charakter umowy zawieranej w omawianym trybie. Również w orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, według którego warunki i tryb zawierania takich umów sprawił, że nieruchomości nabyte w ten sposób przez Skarb Państwa traktowane są równoznacznie z nieruchomościami wywłaszczonymi na podstawie indywidualnych decyzji wywłaszczeniowych. Znalazło to wyraz w przepisie art. 216 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy którego przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie chodziło jednak o zwrot nieruchomości, żaden wniosek w tym zakresie nie był formułowany, ale wyłącznie o ponowne ustalenie odszkodowania, uznanego za niewystarczające i krzywdzące. Warto natomiast zauważyć, że ojciec skarżącej wielokrotnie występował o nabycie zamku przez Państwo lub zezwolenie na jego sprzedaż innym osobom w tym polonii amerykańskiej która miała być zainteresowana budową wielofunkcyjnego obiektu wypoczynkowego, argumentując, że w interesie zamku jest, "aby objęły go mocniejsze i autorytatywne ręce". W piśmie z 1966r. adresowanym do Ministerstwa Kultury i Sztuki opisując wysiłki na rzecz utrzymania zamku podał, że zaofiarował Ministerstwu Kultury i Sztuki Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków przez Konserwatora Zabytków w L. kupno zamku z otoczeniem 5ha bez ruchomości za cenę [...] złotych, na co jednak nie otrzymał odpowiedzi. Z kolei w piśmie z 20 sierpnia 1973r. wyrażał nadzieję, że po kilku latach jałowych dyskusji odnośnie wykupu zamku sprawa wreszcie ruszy naprzód i zostanie sfinalizowana ku zadowoleniu zainteresowanych stron. Prosił o wykup gdyż " jeszcze za życia chciałby zamek przekazać w dobre ręce i rodzinie, którą nieraz krzywdził kosztem potrzeb ich, wkładając pieniądze i zdrowie w [...] musi zostawić środki do życia". Powyższe okoliczności były także wielokrotnie podawane przez skarżącą.

Bezzasadne są wywody skargi wywodzące wadliwość postanowienia z treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. U Nr 10, poz. 48 ), w istocie sprowadzające się do stwierdzenia, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o wywłaszczeniu zabytku nieruchomego na podstawie wspomnianej ustawy z 1958r., a w konsekwencji "za nieruchomość zabytkową nie przysługiwało odszkodowanie w myśl przepisów ustawy z 1958r., ale pełna płatność, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi realiami". Pomijając już, że zupełnie niezrozumiałe jest powoływanie się na art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, który nie miał w ogóle zastosowanie w sprawie, skoro wywłaszczenia nie dokonano w drodze decyzji , zarzut ten w istocie zmierza do wykazania nieważności umowy, mimo, że w tej samej skardze sama skarżąca stwierdziła, iż " nie kwestionuje ważności umowy zawarte w formie aktu notarialnego oraz samego przejścia prawa własności na Skarb Państwa". Jest oczywiste, że formułując ten wywód skarżąca nie uwzględniła charakteru zawartej umowy. Wbrew przekonaniu skarżącej umowa przewidziana przez art. 6 ustawy pomimo istotnego ograniczenia wolności kontraktowej, miała jednak charakter cywilnoprawny. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 marca 2017r. ( II CSK 359/16) umowa wywłaszczeniowa, mimo że stanowiła zapowiedź możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i limitowała swobodę ustalenia ceny, co stanowiło ograniczenie swobody kontraktowej, nie traciła cech czynności cywilnoprawnej i nie stawała się umową administracyjną. Właściciel sam podejmował decyzję o sprzedaży nieruchomości. W oparciu o przekazane mu informacje, mógł ocenić złożoną propozycję, a w razie zastrzeżeń oczekiwać na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i ewentualnie w jego toku zdecydować się na formę umowną zbycia lub zwalczać środkami odwoławczymi zasadność ewentualnej decyzji wywłaszczeniowej. Wybór formy umownej powodował, że jej ważność podlega ocenie według kryteriów przewidzianych w prawie cywilnym. Jeśli zatem przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odbyło się nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej, oznacza to, że ewentualne podważenie skutków prawnych dokonanej czynności prawnej musi się odbyć w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Bez znaczenia są przy tym okoliczności w jakich doszło do zawarcia umowy. Wprawdzie w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu ( art. 65 § 2 kc ), lecz tę możliwość mają wyłącznie sądy powszechne w postępowaniu cywilnym, podczas gdy organy administracji pozostają związane treścią umowy i nie są władne samodzielnie ustalać przyczyn dla jakich doszło do zawarcia umowy.

Powyższe ustalenia uprawniały zaś, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej na podstawie art. 61a § 1 kpa.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.