Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Y. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 marca 2025 r. nr SKO.L/41.6/23/2025/3063 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2025 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 marca 2025 r., Nr SKO.L/41.6/23/2025/3063 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent) z dnia 31 stycznia 2025r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego dla Y. K. (dalej: Skarżąca).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca w dniu 20 stycznia 2025r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego. Do złożonego wniosku dołączyła dokument potwierdzający nadanie numeru PESEL wraz z adnotacją o nadaniu statusu UKR.

Prezydent decyzją z dnia 31 stycznia 2025r. odmówił Skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego powołując się na brak w ustawie z dnia 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy, w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa regulacji prawnej uprawniającej do przyznania obywatelom Ukrainy pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego.

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

Podniosła w nim, że wraz z rodziną od 2022r. mieszka na terenie Polski, wcześniej składała wnioski o dodatek mieszkaniowy trzy razy i otrzymywała decyzje pozytywne jako osoba wynajmująca lokal mieszkalny i ponosząca wydatki związane z jego zajmowaniem. Zwróciła się z prośbą o uwzględnienie faktu, iż od grudnia jest osobą bezrobotną, ma matkę na emeryturze i córkę - uczennicę szkoły.

Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO utrzymało decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu podało przepisy prawne, na mocy których przysługuje prawo domagania się przyznania dodatku mieszkalnego.

Wskazało także, że w art. 1 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 167; dalej: ustawa) określone zostało jaką pomoc zapewniają wojewodowie, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy. Formy tej pomocy zostały w ustawie określone w katalogu zamkniętym (wyliczenie enumeratywne). I tak, art. 26 ustawy ustala prawo do świadczeń rodzinnych, świadczenia 500+, rodzinnego kapitału opiekuńczego, świadczenia dobry start oraz dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, art. 27 ustawy zawiera unormowania dotyczące zapewnienie pieczy zastępczej będącym obywatelami pozbawionym opieki i wychowania rodziców dzieciom będącym obywatelami Ukrainy; złagodzenie wymogów dotyczących funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych i opiekunów dziennych; art. 29 ustawy określa prawo do ubiegania się o świadczenia pieniężne i niepieniężne, na zasadach i w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; art. 31 ustawy ustala prawo do jednorazowego świadczenia pieniężne przysługującego obywatelom Ukrainy; art. 32 ustawy określa prawo do bezpłatnej pomocy psychologicznej; art. 33 ustawy - prawo do pomocy żywnościowej; art. 37 ustawy - prawo do świadczeń opieki zdrowotnej; art. 53 ustawy określa prawo do pomocy materialnej dla uczniów będących obywatelami Ukrainy. SKO zaznaczyło, że w treści ustawy nie przewidziano możliwości przyznania obywatelom Ukrainy z nadanym numerem PESEL wraz z adnotacją o nadaniu statusu UKR prawa do dodatku mieszkaniowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca podała, że uważa decyzję za nielegalną.

Skarżąca do Polski przyjechała z rodziną (matką i córką) w wyniku wojny na Ukrainie, otrzymała status UKR. Mieszkała w C. przez dwa lata i wówczas miała prawo do dodatku mieszkaniowego. W ramach jednego województwa różnie traktuje się w analogicznej sprawie.

Tymczasem prawo do dodatku mieszkaniowego nie przysługuje wyłącznie obywatelom polskim. Najważniejsze jest, aby pobyt jest legalny. Oznacza to, że taką podstawą może być zarówno wiza, karta ofiary, jak i pieczątka informująca o jej oczekiwaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Przystępując do zbadania sprawy Sąd zauważa, że w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym zapadł w tutejszym Sądzie wyrok z 7 listopada 2023 r., III SA/Gl 305/23. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko, dlatego też posłuży się użytymi tam argumentami.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, Sąd nie podzielił stanowiska organów w tej sprawie. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy ustawy, określają również pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy (art. 1 ust. 3 pkt 2). W obowiązującym porządku prawnym przepisy ustawy nie regulują wprost zasad i trybu przyznawania dodatków mieszkaniowych obywatelom Ukrainy.

Z kolei, przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1335 z późn. zm., dalej: u.d.m.), nie zawężają prawa do dodatku mieszkaniowego dla obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, jak to ma miejsce w innych aktach prawnych, np.: w art. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214) czy też art. 2 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1208 z późn. zm.). Podsumowując, ustawodawca w przepisach u.d.m. nie sprecyzował jej zakresu podmiotowego. Należy wskazać, że Skarżąca przebywa i pracuje w Polsce legalnie oraz korzysta z nadanego jej numeru PESEL.

NSA w wyroku z 7 kwietnia 2006 r., I OSK 718/05, (LEX nr 209573) wskazał, że dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego i ma na celu pokrycie części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymywania takiego dodatku. Dodatek ten przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspakajać podstawowych potrzeb bytowych. Wypłata dodatków mieszkaniowych jest zadaniem własnym gminy (art. 9a u.d.m.). Oznacza to, że środki finansowe na wypłatę świadczenia pochodzą ze środków własnych gminy. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Zatem organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą, zatem brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie." (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1059/16, LEX nr 2230723).

W myśl art. 2 ust. 1 u.d.m., dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:

1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach;

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu.

W treści art. 2 ust. 2 u.d.m. ustawodawca doprecyzował, że dodatek mieszkaniowy:

1) przysługuje w związku z zamieszkiwaniem w jednym lokalu mieszkalnym albo zajmowaniem jednego lokalu mieszkalnego;

2) może przysługiwać na podstawie więcej niż jednego tytułu prawnego spośród określonych w ust. 1.

W świetle przywołanych przepisów, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobie, która posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (umowy najmu). Ponadto w celu nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego, samo posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jest wystarczające, ponieważ muszą być łącznie spełniane pozostałe warunki uprawniające do świadczenia, a mianowicie: - kryterium dochodowe (art. 3 u.d.m.), - zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w lokalu, którego dotyczy wniosek o dodatek mieszkaniowy (art. 4 u.d.m.), - normatywna powierzchnia użytkowej w m2 zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 5 u.d.m.), - ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 u.d.m.). Zatem osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, niezależnie od jej obywatelstwa musi spełnić łącznie wszystkie powyższe warunki oraz je udokumentować, załączając do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, np. umowę najmu mieszkania, deklarację o dochodach gospodarstwa domowego, dowody poniesienia opłat związanych z utrzymaniem mieszkania.

Reasumując, w ocenie Sądu, dodatek mieszkaniowy można co do zasady przyznać obywatelce Ukrainy, która spełnia warunki szczegółowe określone w przepisach u.d.m., uprawniające do tego świadczenia. Prawo do dodatku mieszkaniowego nie zależy od braku lub posiadania określonego obywatelstwa ani daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są uzasadnione, bowiem znajdują oparcie w przepisach prawa, które organy pominęły i nie rozpoznały istoty sprawy. Ustalenia faktyczne ograniczyły do stwierdzenia, że wnioskodawczynią jest obywatelka Ukrainy co wyklucza w okolicznościach sprawy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dokonały przy tym błędnej wykładni prawa materialnego przez przyjęcie, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie ma zastosowania w sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu, zgodnie z którymi z poszanowaniem zasad postępowania określonymi w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. przeprowadzą postępowanie wyjaśniające celem ustalenia stanu faktycznego, a następnie dokonają prawidłowej subsumcji przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.