Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2006r. sprawy ze skargi Barbary i Wiesława S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących kwotę 500zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IISA/Bd 426/06

Uzasadnienie

W dniu [...] 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działce nr [...] w T. przy ul. [...]. Budynek został przejęty przez Gminę T. w 1992r. od Państwowego Ośrodka Maszynowego "H." w likwidacji w Ti. Pierwotnie pełnił funkcję hotelu robotniczego. Obecnie obiekt stanowi współwłasność gminy i osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste. Dla tych osób ustanowiono też odrębną własność lokali .

Decyzją z dnia [...] 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał jednym z właścicieli (A i St. N.) doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego tj. przywrócenia samowolnie zwiększonego otworu okiennego do pierwotnych wymiarów. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004r., uchylono tę decyzję, gdyż dotyczyła ona innego otworu okiennego, niż opisany w decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż nie ma przesłanek do uznania, że obiekt został pobudowany bez pozwolenia na budowę.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] 2004r. odmówiono wydania decyzji dotyczącej likwidacji dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku od strony działki nr [...]. O likwidację tych okien zabiegali właściciele działki sąsiedniej Barbara i Wiesław S. W uzasadnieniu organ stwierdził, że budynek powstał na początku lat 70 – tych. Wybudował go Państwowy Ośrodek Maszynowy w T. Gmina przejęła obiekt w 1992r. W 1994r. nastąpiła rozbudowa budynku, ale okna nie były objęte tymi robotami. Okna w ścianie szczytowej od strony działki B i W S. powstały podczas budowy budynku. Brak dokumentacji budowy nie oznacza zdaniem organu, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004r., uchylono decyzję z dnia [...] 2004r., wskazując, że przy ustaleniu, że budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej wymagane jest umorzenie postępowania. W przeciwnym wypadku należało wdrożyć procedurę legalizacji obiektu.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2004r. umorzono postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku.

Decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] 2004r.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2005r., uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004r. wskazując na brak oceny materiału dowodowego, brak wypowiedzi organu co do budowy obiektu na podstawie pozwolenia na budowę w latach 70 – tych.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] 2005r., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora z dnia [...] 2004r.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru z dnia [...] 2005r., umorzono postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej od strony działki p. S.

Decyzję tę uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dnia [...] 2005r. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego są samowolnie wykonane otwory okienne w ścianie szczytowej budynku od strony działki [...]. Organ zakwestionował sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji stwierdzając, że umorzenie postępowania ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy brak jest sprawy administracyjnej w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego. Wobec powyższego żądanie sąsiadów w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej należało rozpoznać merytorycznie. Organ zalecił też zbadanie zmiany sposobu użytkowania obiektu z hotelu robotniczego na budynek mieszkalny pod katem zgodności z pozwoleniem właściwych organów i czy pozwolenia objęły sporne otwory okienne oraz wyjaśnienie sprawy wytyczenia granic terenu w 1976r.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006r. Nr [...] odmówiono likwidacji dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku. Organ ustalił, że budynek wybudowano w 1972r. dla Powiatowego Ośrodka Maszynowego w T. Gmina przejęła obiekt od POM "H." w likwidacji w 1992r. Budynek był rozbudowywany na podstawie decyzji z dnia [...] 1994r. lecz sporne okna nie były przedmiotem rozbudowy, gdyż istnieją od momentu wybudowania obiektu w pierwotnym kształcie. W sprawie brakuje dokumentacji budowy. Próby jej odnalezienia nie powiodły się. Fakt wybudowania obiektu w 1972r. ustalono w oparciu o zeznania świadków oraz znajdujący się w dokumentacji projekt realizacyjny oraz odpis decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] 1976r. Nr [...] o lokalizacji szczegółowej na budowę hotelu robotniczego, a także zatwierdzenie planu realizacyjnego. Dowody te świadczą też o legalnej budowie obiektu. Budynek wybudowano częściowo na gruncie który podczas procesu inwestycyjnego był własnością Franciszka B. W 1976r. ( 4 lata po zakończeniu budowy) nastąpił podział geodezyjny działki [...] i powstanie aktualnej granicy przy ścianie szczytowej zawierającej sporne okna. Oznacza to, że obiekt pierwotnie nie był wybudowany przy granicy, stąd inwestor nie musiał posiadać zgody właściciela działki sąsiedniej na lokalizację budynku przy granicy. Aktem notarialnym z dnia [...] 1976r. Urszula B. ( wdowa po Franciszku B.) i Paweł B. ( syn Franciszka i Urszuli B.) sprzedali Państwowemu Ośrodkowi Maszynowemu działkę [...] powstałą w wyniku podziału. POM zobowiązał się zapłacić sprzedającym należność za użytkowanie działki od stycznia 1970r. ( data rozpoczęcia budowy).

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Barbara i Wiesław S.

W odwołaniu od decyzji zarzucili, że na podstawie przypuszczeń ustalono, że budynek powstał zgodnie z prawem. Zdaniem odwołujących się ani budowa, ani adaptacja na mieszkania nie była zgodna z przepisami prawa budowlanego. Usytuowanie obiektu naruszyło przepisy o wymaganych odległościach. Niezrozumiałym jest budowa obiektu na cudzym gruncie. Według odwołujących się na mapce geodezyjnej z dnia [...] 1970r. w rzucie ściany szczytowej nie ma otworów okiennych.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006r. Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że 7 sierpnia 2003r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej budynku. W trakcie jego trwania podjęta została sprawa dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej obiektu. Sprawa zmiany sposobu użytkowania budynku z hotelu robotniczego na budynek mieszkalny stanowi przedmiot odrębnego postępowania.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego – zeznań świadków ustalono, że okna w ścianie szczytowej powstały podczas budowy hotelu, a nie w 1995r. czy 1993r. (co potwierdziła inwentaryzacja w 1993r.). Brak dokumentacji obiektu wybudowanego ponad 30 lat temu nie może przesądzać o samowoli budowlanej. Decyzja o lokalizacji szczegółowej oraz o zatwierdzeniu projektu realizacjnego pozwalają przyjąć, że obiekt powstał zgodnie z prawem. W związku z wtórnym podziałem geodezyjnym działki, nie ma mowy o naruszeniu przepisów dotyczących odległości budynku od granicy działki czy innych obiektów.

Barbara i Wiesław S. złożyli skargę na decyzję z dnia [...] 2006r. Zdaniem skarżących cały budynek jest samowolą budowlaną, a okna znajdują się zbyt blisko granicy działki. Inwestor nie posiadał zgody sąsiada na lokalizację budynku z naruszeniem przepisów dotyczących odległości. Nie było też zgody Ministerstwa Budownictwa na odstępstwo. W momencie adaptacji budynku na cele mieszkalne w 1995r. okna korytarzowe stały się oknami kuchennymi. Odbyło to się bez zgody organów. Zdaniem skarżących inwestor nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę, skoro wybudował obiekt częściowo na cudzym gruncie.

Skarżący zakwestionowali też wiarygodność zeznań świadków twierdząc, że są to zeznania, które zostały poddane krytycznej ocenie przez sąd w sprawie SA/Bd 1177/04. Wnieśli też o doprowadzenie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku do stanu zgodnego z obowiązującym prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak głównie z innych powodów niż te, które zostały przedstawione przez skarżących.

Uprawnienie do kontroli legalności decyzji w zakresie wykraczającym poza zarzuty zawarte w skardze wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej u. p. s. a), który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja jest kolejną w postępowaniu, które zostało wszczęte z urzędu dnia [...] 2003r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie samowoli budowlanej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Rozstrzygnięcia będące przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji ograniczono do sprawy samowoli dotyczącej otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku.

Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że w trakcie trwania postępowania podjęta została sprawa dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku. Nie znalazło to jednak żadnego odzwierciedlenia w sferze formalnej.

Należy zatem ocenić czy sprawa otworów okiennych powinna być podjęta jako odrębna sprawa czy mieści się w zakresie objętym toczącym się postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej obiektu.

W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że sprawa w przedmiocie samowoli budowlanej obiektu jest przedmiotowo szersza od sprawy samowoli dotyczącej otworów okiennych w tym obiekcie. Jeśli w trakcie toczącego się postępowania organy ustaliły, że otwory okienne powstały w momencie budowy obiektu to w zakresie przedmiotowym sprawy samowoli budowlanej mieści się kwestia otworów okiennych, która powinna zostać wyeksponowana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej obiektu. Nie znajduje uzasadnienia załatwienie węższego zakresu sprawy bez rozpoznania zasadniczego jej przedmiotu. Takie załatwienie sprawy narusza art. 104 k.p.a., który stanowi, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Gdyby organ ustalił, że inny jest stan faktyczny i prawny obiektu, a inny w sprawie umieszczenia otworów okiennych, uzasadnione byłoby przeprowadzenie odrębnej sprawy. W każdym jednak przypadku sprawa będąca przedmiotem postępowania musi zostać załatwiona.

Należy zatem stwierdzić, że organy wadliwie w sprawie samowoli budowlanej obiektu zawęziły rozpoznanie sprawy do problematyki dotyczącej otworów okiennych, stwierdzając jedynie w uzasadnieniu decyzji, że obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Kolejnym zagadnieniem jest ocena czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie czasu powstania obiektu i zgodności budowy z prawem, a więc dochowania warunków formalnych przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Według ustaleń organu, opartych głównie na podstawie zeznań świadków obiekt powstał w latach 1970-1972, a w trakcie budowy umieszczono otwory okienne w ścianie szczytowej. Skarżący zarzucają, że zeznania świadków są niewiarygodne, a ustalenia organu oparte na tym samym materiale dowodowym, który w poprzednim postępowaniu Sąd uznał za niewystarczający.

Zdaniem Sądu zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie.

Po uchyleniu decyzji przez Sąd organy podjęły dalsze próby uzupełnienia materiału dowodowego i przesłuchały kolejnych świadków. Zeznania te korespondują ze sobą i pozwalają na uznanie, że są one wiarygodne. Zasadniczo przyjmuje się, że oprócz przypadków oczywistej sprzeczności w zeznaniach, wiarygodność zeznań może podważać odnalezienie dowodów, które przeczyłyby tym, które organ uznał za wiarygodne lub pozwalałyby na odmienną ich ocenę. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że zeznania świadków są wiarygodne, a ustalając na ich podstawie określone fakty, organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że obiekt wybudowano na początku lat siedemdziesiątych i w momencie stawiania budynku, umieszczono otwory okienne w ścianie szczytowej od strony działki skarżących.

W tych okolicznościach nie ma podstaw do formułowania zarzutów o wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i niewłaściwej ocenie dowodów w tym zakresie.

Istotną dla rozpoznania sprawy kwestią było ustalenie czy obiekt powstał z zachowaniem warunków formalnych.

Ustalenia w tym zakresie organ poczynił na podstawie zeznań świadków i odnalezionej decyzji o lokalizacji szczegółowej i zatwierdzonym planie realizacyjnym. Zdaniem organu przedstawione środki dowodowe świadczą o wydaniu pozwolenia na budowę i realizacji obiektu zgodnie z obowiązującym prawem. Ustalenie zgodności realizacji inwestycji z prawem jest istotne z uwagi na konieczność zbadania czy obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 89 z 1994r. poz. 414 ze zm.) do obiektów zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się dotychczas obowiązujące przepisy, w szczególności art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 299 ze zm.). Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Samo zatem ewentualne stwierdzenie niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie wybudowania obiektu, wbrew stanowisku skarżących, nie jest wystarczającą podstawą do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o cytowany przepis. Konieczne jest bowiem wystąpienie jednej z wymienionych wyżej przesłanek, a mianowicie: położenie obiektu na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę lub nie przeznaczonym pod zabudowę w ogóle lub powodowanie niebezpieczeństwa albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do występowania powyższych przesłanek, uznając, że obiekt powstał legalnie na podstawie pozwolenia na budowę.

Należy zatem ocenić prawidłowość ustalenia, że dla realizacji inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu wniosek o wybudowaniu obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami na tym etapie postępowania jest zbyt daleko idący. Organ wyłącznie na podstawie zeznań świadków i decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz zatwierdzonym planie realizacyjnym uznał, że istniało pozwolenie na budowę, a więc konkretny dokument.

Plan realizacyjny sporządzało się dla inwestycji, dla których wymagane było ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdzał zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Taka regulacja obowiązywała po wejściu w życie przepisów prawa budowlanego z 1974r. ( Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego ( Dz. U. Nr 8 poz. 48 § 12 i 18 rozporządzenia).

Wcześniej obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym ( Dz. U. Nr 4 poz. 29). Zgodnie z § 22 podstawę do opracowania planu realizacyjnego stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji ogólnej, wydana na podstawie odrębnych przepisów. Sporządzenie planu realizacyjnego było obowiązujące w realizacji inwestycji na terenie niepozostającym w prawnej dyspozycji inwestora ( § 8 rozporządzenia).

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że odnalezione dokumenty uzasadniałyby stwierdzenie, że budowa była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zbyt daleko idącym wnioskiem jest stwierdzenie, że świadczą one o wydaniu pozwolenia na budowę. Ustalenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego jest jedną z przesłanek badania zgodności budowy z prawem. W sprawie konieczne jest wykazanie pozostałych przesłanek określonych w art. 37 ustawy z 1974r.

Ewentualną ocenę pod kątem legalności należałoby podjąć po próbie ustalenia czy i gdzie zostały zarchiwizowane dokumenty byłego Państwowego Ośrodka Maszynowego w likwidacji. Być może dotarcie do dokumentacji tego podmiotu pozwoli na ustalenie czy dla spornego obiektu wydane było pozwolenie na budowę. Należy bowiem uznać, iż nie daje przekonującej podstawy do uznania za udowodniony fakt istnienia pozwolenia na budowę, oparcie się na zeznaniach świadków i decyzji o zatwierdzeniu projektu realizacyjnego i lokalizacji szczegółowej.

Ostatnim zagadnieniem podnoszonym w skardze była sprawa odległości budynku od granicy działki.

Organ słusznie podkreślał, że nie może być przesądzający wtórny podział nieruchomości. Te okoliczności nie rzutują na ewentualną ocenę sprawy z punktu widzenia wystąpienia samowoli budowlanej ani warunków ewentualnej legalizacji.

Należy również podkreślić na co wskazał organ, że w czasie powstania obiektu istniał inny stan prawny dotyczący działek. Z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości przez F. Boruckiego wynika, że za jego zgodą wybudowano część obiektu na jego gruncie. Świadczy o tym porozumienie co do rekompensaty pieniężnej za użytkowanie gruntu przez inwestora. W tych okolicznościach bezprzedmiotowe są uwagi skarżących dotyczące naruszeń obecnie obowiązujących przepisów.

Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że nawet ewentualne wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami jest niewystarczające do orzeczenia o rozbiórce lecz zgodnie z art. 37 ustawy z 1974r. chodzi tylko o takie naruszenie prawa, które powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia lub gdy organ stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Mając jednak na uwadze okoliczności podane wcześniej Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 145 art. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) .

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jeśli organ podtrzyma dotychczasową ocenę zebranych dowodów co do czasu wybudowania obiektu i usytuowania otworów okiennych wyda rozstrzygnięcie co do przedmiotu tego postępowania, którym jest samowola budowlana obiektu, zawierając w uzasadnieniu ustalenia co do otworów okiennych. Podejmie też próbę ustalenia gdzie zarchiwizowano całą dokumentację POM, gdyż być może tam znajdują się jakieś dowody z dokumentów, które pozwolą na przesądzenie, że obiekt powstał jednak legalnie, po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jeśli te próby nie powiodą się, ocenić przesłanki do legalizacji obiektu.