Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przedłożenia dokumentów oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia Gminy M. , uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej również jako "PINB") z dnia [...] stycznia 2021 r.

Zaskarżone postanowienie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego - po uprzednim zawiadomieniu - przeprowadził w dniu [...] marca 2020 r. kontrolę "budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M. ". W protokole sporządzonym z tej czynności PINB odnotował, że na wspomnianej działce "(...) zlokalizowany jest budynek pawilonu handlowego oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. Budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego budynek tymczasowego pawilonu handlowego artykułów spożywczych z dnia [...] czerwca 1995 r. wydanej z wniosku I. Ż. z terminem prawa użytkowania do dnia [...] grudnia 1999 r. Według oświadczenia K. G. przedmiotowy budynek w latach [...] został rozbudowany przez poprzednią właścicielkę I. Ż.". K. G. nabył tę nieruchomość w dniu [...] maja 2017 r. i ,,(...) wykonał kompleksowy remont budynku polegający na wymianie glazury, malowaniu ścian, wymianie stolarki okiennej (zlikwidowano 2 okna oraz zwiększono jeden otwór okienny), drzwiowej, wymieniono instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną) oraz ocieplono budynek styropianem wraz z położeniem tynku.

Ze względu na poczynione ustalenia w dniu [...] marca 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "rozbudowy obiektu usługowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M. ''.

W toku tego postępowania PINB w dniu [...] marca 2020 r. wydał postanowienie (sygn. [...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zrn. Dalej jako "P.b."). Postanowieniem tym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu usługowego i nakazał panu K. G. (jako właścicielowi) przedstawienie - w wyznaczonym terminie - dokumentów szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia.

Po okresie zawieszenia postępowania (z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego) K. G. do podania z dnia [...] listopada 2020 r. załączył: 1) oświadczenie I. Ż. i M. Ż. (podanie z dnia [...] listopada 2020 r.), iż budynek na działce nr [...] "(...) w swej pierwotnej formie powstał w 1995 r. Następnie, w 1998 r. budynek został rozbudowany. W późniejszym czasie nie dokonaliśmy innych prac polegających na rozbudowie. Obecna wielkość obiektu odpowiada wielkości budynku w 1998 r." oraz 2) decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] marca 1998 r. (sygn. [...]/98) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "dla inwestycji polegającej na: rozbudowie kiosku spożywczego o część magazynową przy ulicy [...] w M. G.".

I. Ż. i M. Ż. swoje oświadczenie dotyczące daty rozbudowy obiektu usługowego podtrzymali podczas przesłuchania ich przez Organ jako świadków w dniu [...] stycznia 2021 r.

PINB w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał postanowienie (sygn. [...]), którym uchylił postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu). Następnie zaś tego samego dnia (tj. [...] stycznia 2021 r.) wydał postanowienie (sygn. [...]) na podstawie art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.;) w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca). Postanowieniem tym, w związku z rozbudową obiektu usługowego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w M. G., K. G. (jako właścicielowi) nakazał przedstawienie - w wyznaczonym terminie - dokumentów legalizacyjnych szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia.

Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina M. , reprezentowana na zewnątrz przez Burmistrza Miasta i Gminy M. , zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych i materialnych oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy albo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wskazał, iż w dniu [...] marca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "rozbudowy obiektu usługowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M. ". Jednakże ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów oraz materiałów powszechnie dostępnych w Internecie (np. mapa dostępna na stronie: www.murowanagoslina.e-mapa.net) jednoznacznie wynika, że rozbudowana część przedmiotowego obiektu budowlanego została zrealizowana nie tylko na działce nr [...], lecz częściowo również na działce nr [...] (której właścicielem jest nota bene Gmina M. ).

Już tylko stąd wynika, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nieprawidłowo określił zakres niniejszego postępowania administracyjnego, co przekłada się - logicznie rzecz biorąc - również na nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia. Dotyczy ono bowiem - jak wykazano - jedynie części rozbudowy budynku (tj. na działce nr [...]) z całkowitym pominięciem pozostałej jego rozbudowanej części usytuowanej na działce nr [...].

Dalej [...]WINB wskazał, iż druga, także proceduralna kwestia wpływająca na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia wiąże się z zastosowaniem przez organ I instancji do załatwienia tej sprawy przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej. Mianowicie PINB, mimo braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania legalizacyjnego (art. 61 k.p.a. w zw. z art. 49f P.b.), lecz po uchyleniu dotychczasowego postanowienia z dnia [...] marca 2020 r., nałożył na K. G. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych określonych w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2021 r. Z powołanej podstawy prawnej tego ostatnio wymienionego postanowienia oraz z jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, że zostało ono wydane w zw. z art. 32 ustawy nowelizującej. Wedle tego przepisu: "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Równocześnie Organ całkowicie pominął fakt, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (ściślej: w dniu [...] marca 2020 r.), a zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".

Organ podniósł, iż skoro niniejsze postępowanie bezspornie zostało wszczęte przed dniem [...] września 2020 r. i do tej daty sprawa nim objęta nie została zakończona, to - zgodnie z regułą zawartą w art. 25 ustawy nowelizującej - do jej załatwienia mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego "w brzemieniu dotychczasowym" (tzn. obowiązującym do dnia [...] września 2020 r.). W art. 32 ustawy nowelizującej ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji szczegółowej wobec tej zasady, lecz jedynie podkreślił niedopuszczalność wszczęcia postępowań legalizacyjnych w tych sprawach, które do dnia [...] września 2020 r. zakończono decyzjami o nakazie rozbiórki. Innymi słowy: jeśli sprawa wszczęta przed dniem [...] września 2020 r. została zakończona decyzją o nakazie rozbiórki, to brak jest podstaw do wszczęcia po tej dacie z urzędu lub na wniosek postępowania legalizacyjnego (zastosowanie znajduje wobec tego art. 32 ustawy nowelizującej), z drugiej zaś strony jeśli sprawa wszczęta przed dniem [...] września 2020 r. nie została zakończona, to zastosowanie mają nadal przepisy dotychczasowe (co wynika wprost z art. 25 ustawy nowelizującej), a w ich ramach nie istnieje postępowanie legalizacyjne w formie nadanej jemu przez ustawodawcę przepisami art. 49f i nast. obecnego prawa budowlanego.

Podsumowując [...]WINB podkreślił, iż w związku z faktem wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego przed [...] września 2020 r. obowiązkiem PINB jest zastosowanie przy załatwieniu tej sprawy przepisów dotychczasowych, czyli przepisów prawa budowlanego obowiązujących do dnia [...] września 2020 r.

Oznacza to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, wykluczającym możliwość orzekania przez Organ odwoławczy (z uwagi na konieczność zmiany zakresu postępowania). Z drugiej strony owa potrzeba zmiany zakresu postępowania (tj. objęcie jego zakresem całej rozbudowy budynku) oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. G. zarzucając mu naruszenie:

- przepisu art. 141 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie Gminy M. za stronę i w konsekwencji niezasadne rozpoznanie zażalenia Gminy M. , w sytuacji, gdy organ odwoławczy wobec braku przymiotu strony podmiotu, który wniósł zażalenie winien z braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.

a przypadku nieuwzględniania przez Sąd ww. zarzutu zarzucił również naruszenie:

- art. 49f P.b. w zw. z art. 32 i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; dalej jako "ustawa nowelizująca") poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż do wszystkich postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

- przepisu art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako "Konstytucja RP") poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, równości obywateli wobec prawa oraz równości ochrony własności i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o uproszonej legalizacji ponad 20-letnich samowoli budowlanych wprowadzone ustawą, mimo iż przedmiotowa sprawa nie zakończyła się decyzją o nakazie rozbiórki.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał m.in., że stroną postępowania prowadzonego w myśl przepisów rozdziału 5a P.b., regulującego m.in. postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanych, jest tylko inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż żaden z powyższych ról Gmina M. nie spełnia. Gmina M. nie ma więc własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, wyprowadzonego ze swoich uprawnień właścicielskich.

Ponadto Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisów P.b. i ustawy nowelizującej i w konsekwencji bezzasadnie uznał, że do wszystkich postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego wprowadzonego ustawą nowelizującą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Podstawę materialnoprawną zapadłego orzeczenia kasacyjnego stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U z 2021, poz. 735 dalej jako "K.p.a."), który z mocy art. 144 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień. Na jego podstawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Omawiany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, CBOSA).

Uchylając zaskarżoną decyzję [...]WINB odwołał się do dwóch okoliczności. Jedna to kwestia zakresu prowadzonego postępowania, a druga to prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów intertemporalnych.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii prawidłowości wyznaczenia przez organ I instancji zakresu postępowania, gdyż powyższe ma istotne znaczenie również z punktu wiedzenia postawionego w skardze zarzutu błędnego uznania, iż Gmina M. jest stroną postępowania, a co za tym idzie do błędnego uznania, że była uprawniona do wniesienia zażalenia.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie "rozbudowy obiektu usługowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w M. ". Jednakże, jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów jednoznacznie wynika, że rozbudowana część przedmiotowego obiektu budowlanego została zrealizowana nie tylko na działce nr [...], lecz częściowo również na działce nr [...], której właścicielem jest Gmina M. .

Skoro rozbudowa budynku zrealizowana została zarówno na działce [...] jak i na działce [...], to postępowanie legalizacyjne odnoszące się do tej rozbudowy winno dotyczyć jej całości, a nie tylko części zrealizowanej na działce [...] w szczególności, że z akt nie wynika, iż część zrealizowana na działce [...] stanowi odrębną część budynku.

Tym samym nieprawidłowe zakreślony zakres postępowania miał wpływ nie tylko na prowadzone postępowanie dowodowe ale przede wszystkim na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Dotyczy ono bowiem jedynie części rozbudowy budynku (tj. na działce nr [...]) z całkowitym pominięciem pozostałej jego rozbudowanej części usytuowanej na działce nr [...].

Wobec tego zasadnie WWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu w świetle zasad dwuinstancyjności postępowanie niedopuszczalne byłoby rozszerzenie zakresu postępowania przez organ II instancji i ewentualne orzeczenie w szerszym zakresie. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne rozpoznanie tej samej sprawy tożsamych przedmiotowo.

Ponadto w tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 141 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. wskazać należy, iż zasadnie organ uznał, że Gmina M. ma interes prawny do brania udziału w niniejszym postepowaniu, a co za tym idzie miała prawo do wniesienia zażalenia.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest, jako oparta na przepisach prawa materialnego (w orzecznictwie występuje także pogląd, że także mogą być to przepisy prawa procesowego) sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia.

Ponadto należy pamiętać, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. dalej jako "P.b.") stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu

Zatem stronami postępowania legalizacyjnego (naprawczego) mogą być także właściciele nieruchomości sąsiadujących z obiektem wzniesionym (lub realizowanym) niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, jeżeli tego rodzaju budowa wpływa na ich sytuację materialnoprawną. Interes prawny właścicieli działek sąsiednich wynikać musi z konkretnego oddziaływania nielegalnie wzniesionych obiektów na ich prawo własności, które można ustalić w oparciu okoliczności sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że nie chodzi o każde oddziaływanie związane z korzystaniem z sąsiedniej nieruchomości, które jest uciążliwe dla sąsiada, ale o takie, które ma źródło w zrealizowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, bądź w innym działaniu lub zaniechaniu inwestora (właściciela nieruchomości), które jest regulowane przepisami tego prawa.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Gmina M. , która jest właścicielem działki [...], a na której częściowo zrealizowano przedmiotową rozbudowę niewątpliwie ma interes prawny do brania udziału w niniejszym postępowaniu. Uprawnienie to wynika nie tylko z faktu zlokalizowania przedmiotowej rozbudowy na działce stanowiącej jej własność ale również z faktu, iż realizacja tej inwestycji w granicy z działką [...] spowodowała, iż objęta jest ona obszarem oddziaływania.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Skarżącego, iż zgodnie z przepisami rozdziału 5a P.b stronami postępowania legalizacyjnego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wskazać należy, iż przepisy ww. rozdziału nie zawierają regulacji określającej w sposób szczególny stron postępowania legalizacyjnego. Za przepis ten w żadnym wypadku nie może zostać uznany art. 52 P.b. określający ewentualnych adresatów decyzji.

Z tym tez względów zarzut skargi rozpoznania zażalenie wniesionego przez podmiot nieuprawniony nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast kwestii dopuszczalności zastosowania procedury legalizacyjnej uproszczonej uregulowanej w art. 49 f P.b. w toczącym się, i wszczętym przed [...] września 2020 r. tj. przed wejściem w życie ww. przepisu wskazać należy, iż Sąd co do zasady podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy z jednym zastrzeżeniem, które szerzej zostanie opisane poniżej.

O ile Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego o niemożliwości stosowanie w prowadzonych na podstawie art. 48 P.b. postępowaniach procedur przewidzianych w art. 49f P.b., to powyższe nie oznacza jednak całkowitej niedopuszczalności wszczęcia odrębnie postępowania legalizacyjnego uproszczonego.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca) "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym."

Zatem omawiana regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy P.b. do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej). Do spraw takich należą między innymi sprawy o legalność obiektów budowlanych, które były uregulowane w P.b. przed [...] września 2020 r. (prowadzone na podstawie art. 48 i nast. P.b., względnie na podstawie przepisów art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 P.b.).

Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż jeżeli w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed [...] września 20020 r. to tym samym organ obowiązany jest, w wszczętym już postępowania, stosować przepisy dotychczasowe.

Powyższe nie oznacza jednak niemożliwości stosowania procedury z art. 49f P.b. (uproszczonego postępowania legalizacyjnego) w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których już toczą się postępowania administracyjne (a konkretnie – toczyły się w dacie [...] września 2020 r., kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca).

Kwestię dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego uproszczonego wyczerpująco omówił tutejszy Sąd w wyroku z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Sąd w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym wyroku i w dalszej części niniejszego uzasadnienia będzie się do nich odwoływał.

Wobec powyższego wskazać należy, iż art. 49f P.b., dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy nowelizującej, która weszła w życie [...] września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b., to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie P.b. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4 P.b.).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, następnie uchwalonej jako ustawy nowelizująca (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy P.b. (z 1994 r.). W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b. z 1974 r.") została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed [...] stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 928/17). W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 P.b.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu we wskazanym wyżej wyroku z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] stanął na stanowisku, iż zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.

W wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, iż kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywistym jest, że przed [...] września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze ustawy nowelizującej ją wprowadzono. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 P.b. i z art. 37 i 40 P.b z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Zgodzić należy się, iż zasygnalizowana konkurencyjność jest szczególnie jaskrawo czytelna w kontekście zwłaszcza dwóch regulacji. Po pierwsze, wskazują na jej istnienie przepisy dotyczące legalizacji uproszczonej wobec obiektów wybudowanych przed 1995 r. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 2 P.b. do tych obiektów procedurę uproszczoną prowadzi się na wniosek właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Z art. 49f ust. 2 P.b. wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 P.b.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.

Drugim przepisem, który wskazuje na to, że procedury legalizacyjne zwykłe i legalizacyjne uproszczone to dwie różne "sprawy" administracyjne, jest art. 49f ust. 5 P.b., który stanowi, że "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1". Uważna analiza cytowanej tu regulacji pozwala dostrzec, że ustawodawca traktuje tryby legalizacyjne: "zwykły" (z art. 48 ust. 1 P.b.) i "uproszczony" (art. 49f ust. 5 P.b.) jako odrębne. Zaznacza bowiem, że zainicjowanie trybu "zwykłego" przed upływem 20 lat od zakończenia budowy (wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 P.b.) jest a limine przesłanką negatywną wszczęcia trybu uproszczonego.

W tym miejscu podkreślić należy, iż powyższy pogląd w najmniejszym stopniu nie podważa sensu regulacji z art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywistym jest, że postępowania administracyjne legalizacyjne, które w dniu [...] września 2020 r. pozostawały otwarte, czyli

– takie, które prowadzi się w trybie art. 48 P.b. (a wobec których nowa legalizacja uproszczona jest a limine wyłączona - art. 49f ust. 5 P.b.)

– takie, które są prowadzone na podstawie art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. (przy braku wniosku z art. 49f ust. 2 P.b.) prowadzone będą dalej w oparciu o przepisy "dotychczasowe".

Natomiast w odniesieniu do postępowań, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ w razie spełnienia przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego winien wszcząć je jako odrębne "nowe" postępowanie, a nie przekształcać postępowania "zwykłego" w postępowanie "uproszczone".

Natomiast ewentualne wszczęcie postępowania "uproszczonego" winno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem "zwykłym".

Wobec powyższego jeszcze raz należy zaznaczyć, iż stosowanie do art. 49f ust. 5 P.b. wszczęcie procedury uproszczonej jest niedopuszczalne w odniesieniu do obiektów, co do których w procedurze zwykłej (art. 48 P.b.) wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy, a termin 20 lat od daty zakończenia budowy obiektu upłynął dopiero po tym postanowieniu. A contrario w innych przypadkach uproszczone postępowanie legalizacyjne może i powinno być wszczynane. Przykładowo, postępowanie uproszczone należy wszcząć wobec obiektów budowlanych, co do których toczy się postępowanie w sprawie ich legalności, ale nie wydano postanowienia z art. 48 ust. 1 P.b. albo postanowienie to wydano, ale po terminie 20 lat od daty zakończenia budowy. W takich przypadkach uproszczone postępowanie legalizacyjne powinno być wszczęte i stanowić będzie ono nową sprawę.

Odrębnym przepisem międzyczasowym, który blokuje uproszczoną procedurę legalizacyjną jest art. 32 ustawy nowelizującej zgodnie z którym "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Jest to jedyny przepis intertemporalny w ustawie nowelizującej, który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 32 ustawy nowelizującej potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki, przed wejście w życie ustawy nowelizującej, a więc przez [...] września 2020 r.

Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki (oczywiście z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 P.b.).

Tym samym strona może domagać się od organu aby ten mając na uwadze wyżej wskazane przepisy wszczął nowe postępowanie na podstawie art. 49f P.b.

Powyższe nie oznacza jednak, co wskazano już wyżej, o dopuszczalności stosowania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 P.b. art. 49f P.b.. Jak już wyżej wyjaśniono oba postępowania są odrębne i konkurencyjne wobec siebie.

W tym stanie rzeczy wobec zasadnego zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., choćby z uwagi na niewłaściwie zakreślony przedmiot postępowania, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.