VII SA/Wa 826/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-12	
Data wpływu	2013-04-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Paweł Groński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Sygn. powiązane	II OSK 2989/13	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623;  art. 50 - 51; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 105; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi N. D. i D. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz N. D. i D. L. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako k.p.a.), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. D. i D. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania wynika, że w dniu [...] lipca 2012 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo N. D. informujące o szkodach powstałych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w W. w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w lokalu nr [...] w w/w budynku.

W związku z powyższym w dniu 8 sierpnia 2012 r. przeprowadzono kontrolę lokalu nr [...] i [...] w w/w budynku. Podczas kontroli stwierdzono, że w lokalu nr [...] zostały wyburzone ściany działowe (z wyłączeniem ściany działowej od ul. O.), skute i naprawione tynki, wykonano nową instalację elektryczną w lokalu oraz przebudowano instalację wodną, kanalizacyjną i gazową bez naruszenia pionów. Ponadto w miejscu kuchni powstała łazienka, natomiast kuchnię przeniesiono do pokoju dziennego tworząc tym samym aneks kuchenny oraz dokonano wzmocnienia stropu. W protokole kontroli stwierdzono również, że prace prowadzone są na podstawie projektu aranżacyjnego i planu wyburzeń, jednakże inwestor nie przedstawił zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie przedmiotowych robót. W lokalu nr [...] stwierdzono natomiast pęknięcie poprzeczne ściany (tynku), ponadto wypaczeniu uległy drzwi wejściowe do magazynku gospodarczego i łazienki. W miejscach styku ściany z sufitem i podłogą stwierdzono niewielkie pęknięcie w łazience w okolicach pękniętej ściany.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nałożył na F. B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w W..

W dniu [...] września 2012 r. do organu wpłynęła ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. M. M. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...] uzupełniona w dniu [...] października 2012 r. Z przedłożonej oceny technicznej wynika m.in., że wykonane prace, związane z aranżacją lokalu nr [...], wykonano prawidłowo technicznie, zgodnie z poprawnie opracowaną dokumentacją projektową oraz współczesną wiedzą techniczną. Wykonane prace w lokalu nr [...] nie oddziaływały na lokale mieszkalne z nim bezpośrednio sąsiadujące i na budynek w szczególności.

W dniu [...] października 2012 r. wpłynęło do organu pismo Wspólnoty Mieszkaniowej O. wnoszącej o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w odniesieniu do robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...] zgodnie z przepisami art. 50 ustawy Prawo budowlane oraz ustalenie czy spełnione są przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa wniosła uwagi do przedłożonej przez Inwestora oceny technicznej poprzez załącznik do pisma z dnia [...] października 2012 r. w postaci opracowania sporządzonego przez mgr inż. M. M. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń do projektowania nr [...] oraz kierowania robotami budowlanymi nr [...]. Z analizy wynika, że w lokalu nr [...] część ścian działowych miała grubość 6cm ale występowały również ściany działowe o grubości 12cm. Ponadto zaznaczono, że projekt wzmocnienia stropu, jak i samo wzmocnienie wykonane zostały już po zgłoszeniu przez właścicieli lok. nr [...] spękań ścian, spowodowanych nadmiernym ugięciem stropu pod ich lokalem, a to z kolei nastąpiło po usunięciu ścian działowych w lokalu nr [...]. Do czasu usunięcia w trakcie remontu w lokalu nr [...] ścian działowych, nie działy się żadne niepokojące rzeczy. Natychmiast po wykonaniu wyburzenia ścian działowych w lokalu nr [...], pojawiły się spękania ścian działowych w lokalu nr [...], świadczące o nadmiernym ugięciu stropu między lokalami.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r. nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podał również, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wykonane roboty budowlane w lokalu nr [...] w budynku przy ul. O. w W. nie ingerowały w konstrukcję budynku, dotyczyły natomiast ścian działowych oraz przebudowy instalacji sanitarnych bez naruszenia pionów, a także nowej instalacji elektrycznej i przebudowy instalacji gazowej, która zgodnie z przedłożoną dokumentacją jest szczelna. Ponadto ze względu na niezadowalający stan techniczny stropu nad lokalem nr [...], dokonano wzmocnienia stropu, który zgodnie z przedłożoną oceną techniczną zapewnia bezpieczne użytkowanie przedmiotowego lokalu. Organ wskazał jednocześnie, że postępowanie odnośnie wyegzekwowania naprawienia ewentualnych szkód poniesionych przez właścicieli lokali sąsiednich powinno być dochodzone na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji brak było podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, zaś dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli N. D. i D. L. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący wskazali, że roboty budowlane nie zostały zgłoszone do właściwego organu, w związku z powyższym PINB winien wstrzymać roboty budowlane i przeprowadzić procedurę określoną w art. 51 prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących całość uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawiera bezrefleksyjnie przytoczone cytaty z oświadczeń inwestora, które organ zaakceptował bez merytorycznej analizy. Odwołujący podali ponadto, że do powstania szkód w lokalu nr [...] doszło tego samego dnia, którego inwestor prowadził prace wyburzeniowe w lokalu nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Wskazał jednocześnie, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym lokalu mieszkalnym należy zakwalifikować jako przebudowę, a przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej, zaś w przypadku przebudowy może zmienić się układ funkcjonalny budynku pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy.

Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że przepisy prawa budowlanego nie zwalniają inwestora z uzyskania decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, inwestor mógł realizować przedmiotową inwestycję jedynie w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na ich wykonanie. Inwestor decyzji właściwego organu nie uzyskał, co stanowi zdaniem [...] WINB o ich wykonaniu w warunkach samowoli budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego w takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego winien podjąć czynności zmierzające do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 -51 ustawy prawo budowlane, co też organ I instancji uczynił. Wyjaśnił ponadto, że z materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane wykonane były zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w sposób nienaruszający przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy wziął pod uwagę opinię techniczną wykonanych robót budowlanych sporządzoną w sierpniu 2012 r. przez mgr inż. M. M., zaś co do opracowania technicznego przedłożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową w dniu [...] października 2012 r. powziął wątpliwości co do jego rzetelności. Uzasadnił bowiem, że współautorami jego są: mgr inż. M. M., przedstawiciele zarządu WM o. oraz współwłaściciele lokalu nr [...], w związku z czym nie może uznać, że zostało ono sporządzone przez osobę posiadająca odpowiednie przygotowanie zawodowe i jako takie nie może stanowić skutecznej przeciwwagi dla oceny technicznej autorstwa mgr inż. M. M..

W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków wskazanych przepisami art. 51 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym uznał bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a.

Wskazał jednocześnie, że ewentualne szkody wyrządzone w toku robót budowlanych podlegają roszczeniom o charakterze cywilnoprawnym i powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne.

Skargę na powyższą decyzję złożyli N. D. i D. L. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucili naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz 51 Prawa budowalnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji bezpodstawnie umarzającej postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zarówno organ I jak i II instancji ustalił, że w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w W. prowadzono roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże PINB zakwalifikował prowadzone roboty jako remont wymagający jedynie zgłoszenia, o tyle [...] WINB uznał, że roboty budowlane stanowią przebudowę, a przebudowa ta wymagała uzyskania przed jej rozpoczęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie skarżących w sytuacji wykonywania przebudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ obowiązany był wstrzymać roboty budowlane i nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego w celu zatwierdzenia go przez PINB i udzielenia pozwolenia na wznowienia robót, jak też obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Mimo to, PINB nie nałożył na inwestora jakichkolwiek obowiązków zmierzających do zalegalizowania robót budowlanych i umorzył postępowanie z powodu rzekomej bezprzedmiotowości, zaś [...] WINB utrzymał tę decyzję w mocy.

Zdaniem Skarżących przedmiot postępowania jak najbardziej istnieje i jest nim prowadzenie robót budowlanych w lokalu nr [...] bez wymaganego pozwolenia na przebudowę (czy choćby zgłoszenia) oraz w sposób, który spowodował powstanie szkód w lokalu położonym piętro wyżej, tj. w lokalu nr [...].

W ocenie skarżących uzasadnienia decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji prowadzą do absurdalnego wniosku, że jeśli inwestor prowadzi roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę, to postępowanie legalizacyjne jest bezprzedmiotowe, jeśli tylko roboty wykonywane są zgodnie ze sztuką budowlaną.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3, a naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Przede wszystkim należy podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały przepis art. 105 kpa stwierdzając, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu nie można w żaden sposób uznać, że postępowanie dotyczące robót budowlanych polegających na wyburzeniu ścian działowych, skuciu i naprawieniu tynków, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej w lokalu oraz przebudowaniu instalacji wodnej, kanalizacyjnej i gazowej, bez uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt kpa, a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] jest w istocie kwestia legalności wykonywanych robót budowlanych i ich wpływ na stan techniczny lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w W..

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, iż wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją bowiem okoliczności, które powodowałyby brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sposób merytoryczny rozstrzygającej sprawę legalności wykonanych robót budowlanych.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

W ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły również podstawowe reguły dowodowe, których prawidłowe zastosowanie umożliwiłoby zarówno prawidłową kwalifikację robót budowlanych i ich zakresu, jak również przyjęcia właściwego trybu postępowania i oceny wpływu wykonanych robót na stan techniczny lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w W..

Podkreślić należy, że w art. 7 k.p.a. została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej). Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracyjnym ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146).

Jak wynika z powyższego podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zatem prowadząc postępowanie w sprawie robót budowlanych organy nadzoru budowlanego miały obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 Prawa budowlanego, następnie stwierdzić wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 prawa budowlanego), i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne, tj. przeprowadzić ewentualnie tzw. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2, 49b ust. 2 lub 50-51 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, decyzje administracyjne obu instancji nie spełniły tych koniecznych warunków. Organ I instancji umarzając postępowanie uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, nie określając charakteru i kwalifikacji robót według przepisów Prawa budowlanego, zaś organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, że roboty budowlane miały charakter przebudowy, która wymaga ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na ich wykonanie, w związku z czym wymagane było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 prawa budowlanego, nie wydając wszakże żadnego rozstrzygnięcia przewidzianego w tym trybie. Powyższe wskazuje, że w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest jednolitego stanowiska, jakiego rodzaju roboty budowlane wykonał inwestor i czy w związku z tym przeprowadzono postępowanie legalizacyjne.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane obejmują zarówno budowę - m.in. jako rozbudowę (pkt 6), jak i przebudowę (pkt 7a). Co do zasady roboty budowlane muszą być poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 28 omawianej ustawy), chyba że zwalnia ją z tego obowiązku przepis art. 29 Prawa budowlanego. Natomiast remont należący również do kategorii robót budowlanych w zasadzie wymaga tylko zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).

Ustalenie przez organy, że wykonana inwestycja wymagała w dacie jej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia pozwoli na zastosowanie w sprawie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego związanych z usuwaniem skutków samowoli budowlanej – przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, które wymaga dokonania ustaleń dotyczących możliwości przywrócenia ładu prawnego.

Nadto zauważyć należy, że uznanie przez organ odwoławczy, że przeprowadzono postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy organ powiatowy stwierdził, że nie widzi podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego i w związku z tym umarza postępowanie, świadczy o wewnętrznej sprzeczności obu decyzji. Okoliczność ta wskazuje, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim nie dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną do czego były obowiązane na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienie powoduje, że również uzasadnienia obu decyzji są niekompletne, ponieważ nie zawierają należycie sporządzonego uzasadnienia prawnego decyzji, co jest wymagane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1012/09, lex nr 597095). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.

Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Zaskarżona do Sądu decyzja umarzająca postępowanie skutkowałoby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym.

Uznanie, że art. 51 prawa budowlanego nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej.

Ponadto wskazać należy, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym przynależy stronom danego postępowania, każda z nich ma prawo zgłaszania dowodów oraz wniosków dowodowych. Niewyjaśnienie przez organ w sposób szczegółowy, dlaczego dał wiarę jednej opinii, zaś drugiej odmówił wiarygodności stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w sposób wyczerpujący, z jakiego powodu powziął wątpliwości co do rzetelności opracowania technicznego przedłożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że "nie można więc uznać, że zostało ono sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe i jako takie nie może stanowić skutecznej przeciwwagi dla oceny technicznej autorstwa mgr inż. M. M..". Należy bowiem podkreślić, że mgr inż. M. M. posiada uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń do projektowania nr [...] oraz kierowania robotami budowlanymi nr [...]. W tej sytuacji obowiązkiem organu było merytoryczne odniesienie się do twierdzeń zawartych w ww. opinii, niezależnie od faktu, że była ona dołączona do wystąpienia Wspólnoty Mieszkaniowej w formie pisma procesowego złożonego w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu forma wspomnianego opracowania, jakkolwiek nie odpowiadająca wymogom formalnym ekspertyzy, to jednak nie jest całkowicie pozbawiona wartości dowodowej. Wręcz przeciwnie, pracownicy organu nadzoru budowlanego, dysponujący również fachową, wyspecjalizowaną wiedzą obowiązani są odnieść się merytorycznie do uwag zawartych w tego rodzaju opracowaniu, a w razie wątpliwości przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu, że ewentualne szkody wyrządzone w toku robót budowlanych podlegają roszczeniom o charakterze cywilnoprawnym nie ulega wątpliwości, że właściwym do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Wypada jednak zauważyć, że podstawą uznania przez sąd powszechny pozwu o odszkodowanie mogłaby być decyzja stwierdzająca, że roboty budowlane miały charakter bezprawny i wskazująca na związek pomiędzy tymi robotami budowlanymi a powstałą szkodą.

Ponadto należy wziąć pod uwagę, że umorzenie przez organ postępowania spowodowało, że sprawa w przedmiocie robót budowlanych nie została merytorycznie zakończona, co nie leży w interesie zarówno skarżącego jak i inwestora. Wydanie bowiem przez organ decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego nakazującej wykonania określonych czynności lub robót budowlanych lub też decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora samowolnie wykonanych robót obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zakończyłoby postępowanie legalizacyjne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy będzie prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych prac budowlanych z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 Prawa budowlanego, a następnie stwierdzenie wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 Prawa budowlanego) i ustalenie czy inwestor te wymogi spełnił. Po przeprowadzeniu powyższych czynności organ ustali, czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji podejmie właściwe środki prawne w postaci postępowania legalizacyjnego, biorąc pod uwagę, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. nie kończy postępowania legalizacyjnego. W szczególności, przy ustaleniu, ze właściwa w sprawie jest procedura określona w art. 50-51 Prawa budowlanego, organ powinien rozważyć nałożenie określonych obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a w innym przypadku orzec o braku podstaw do nałożenia obowiązku określonego w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.