Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 119/20 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 28 marca 2019 roku, nr 35/2019/TK w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Z. G. o zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 119/20 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 28 marca 2019 roku, nr 35/2019/TK w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrokiem z 30 października 2018 r., K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Do chwili obecnej "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony innym ułamkiem. Pomimo to zdaniem WSA w Olsztynie można wyliczyć należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ze stanowiska TK wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego skarżącemu tę liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Sąd podkreślił, że mając na względzie sposób wyliczenia ekwiwalentu przez TK, wyliczenie skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać organom jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadniało ich uchylenie.

Skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 w zw. art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z 30 października 2018 r. ma charakter ex tunc, a tym samym uznanie, że wypłata skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego czynnością materialno-techniczną stanowi rozstrzygnięcie w innych sprawach i wobec tego pozwala na uchylenie tego rozstrzygnięcia i wypłatę wyrównania ekwiwalentu, co stanowi naruszenie zasady równości stron wobec prawa w odniesieniu do osób, w stosunku do których ekwiwalent przyznano decyzją administracyjną a nie czynnością materialno-techniczną, a tym samym czas wznowienia postępowania ograniczony jest do okresu 5 lat,

2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy z Policji oraz art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie skarżący może dochodzić roszczenia należnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania, podczas gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i w związku z ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z 30 października 2018 r., który ma charakter wyroku zakresowego oraz zaniechania ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, należy uznać, iż brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, co w konsekwencji oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem zadośćuczynienia żądaniu skarżącego, a wydanie takiego rozstrzygnięcia naruszałoby ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności. Mając to na uwadze, organ administracji nie może wydać rozstrzygnięcia jedynie na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ew. zastosowania wskaźnika 1/22 albo 1/21, bez wyraźnej delegacji ustawowej, gdyż obowiązek wykonania dotyczy wyłącznie orzeczenia, a nie jego uzasadnienia. Na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku w systemie prawnym powstała luka, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja, w której brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie trwać aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, w jaki sposób należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, co Sąd meriti pominął przy rozpoznawaniu sprawy,

3. art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji przez przekroczenie kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęcie czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej, polegające na stwierdzeniu, że to organ administracji publicznej powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także wskazując sposób tegoż wyliczenia, podczas gdy na skutek zdekompletowania przez wyrok Trybunału konstrukcji prawnej określającej zasadę obliczania ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości tegoż ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, prawo do ustalenia odpowiedniego wskaźnika, w oparciu o który należy wyliczyć przysługujący ekwiwalent za niewykorzystany urlop, przysługuje jedynie ustawodawcy. Zaznaczyć przy tym należy, iż orzeczenia sądowe nie stanowią w Polsce źródła prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego prawa i obowiązki o takim charakterze mogą być ustanawiane jedynie w ustawie i ewentualnie doprecyzowane w drodze rozporządzenia pod kątem wykonawczym, co w konsekwencji oznacza, iż Sąd I instancji przekroczył swoje uprawnienia naruszając zasadę trójpodziału władzy przez przejęcie roli ustawodawcy w przedmiotowej sprawie.

Ponadto Komendant zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 115a ustawy o Policji, podczas gdy organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o obowiązujące w chwili orzekania przepisy prawa,

2. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w przypadku gdy istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przesłanki podmiotowej polegającej na zaniechaniu ustawodawcy do wydania przepisów rangi ustawowej uniemożliwiające stosowanie przez organ administracji zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Z ostrożności procesowej, w razie uznania, iż nie zachodzą podstawy do uchylenia wyroku i oddalenia skargi, wniósł w pierwszej kolejności o umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 20 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W odpowiedzi na powyższe Z. G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i przedstawił najważniejsze twierdzenia strony oraz odniósł się do stanowiska organu. Wniósł także o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, a z ostrożności także o nieobciążanie go kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) przyjętej przez Sąd I instancji. Na wstępie należy zatem wskazać, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty tego świadczenia z kolei wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13).

Podstawę żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.

Co istotne, w dacie rozstrzygania przez organy sprawy ani wydania zaskarżonego wyroku ustawodawca nie wykonał ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. Uczynił to co prawda ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która jednak weszła w życie dopiero 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem nie tylko w chwili rozstrzygania przez organy sprawy, ale również w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, stąd nie mogła być uwzględniona nie tylko przy ocenie decyzji organów, ale także w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli tego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 p.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić bowiem należy, że organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są stosownie do zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd poniższe wywody muszą odnosić się do problemu możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki przepis ten miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok TK z 30 października 2018 r. w sytuacji gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Tego problemu bowiem dotyczy niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, a istota zarzutów sprowadza się właśnie do oceny możliwości wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (w przypadku skarżącego możliwości jego wyrównania) w sytuacji braku działania ustawodawcy.

Mając powyższe na względzie Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał również, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania kasacyjnego, z uwagi na przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytanie prawne (sygn. akt II SA/Bk 866/20), które dotyczy właśnie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) niemającej zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie mógł on mieć zastosowania w sprawie, gdyż tego typu wyroki skierowane są wyłącznie do ustawodawcy, zatem powstała luka prawna w zakresie sposobu ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ze stanowiskiem tym jednak nie można się zgodzić. Wprawdzie problematyka kategorii wyroków zakresowych jest zagadnieniem problematycznym i złożonym to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że "[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Z przepisu tego wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał zobligowany jest uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 128/16, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty Trybunału, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa. Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116). Ten pogląd odnieść należy również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Oczywiście, nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. m. in. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17, dostępne j.w.). Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, oczywiście w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organ sprawy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału, gdy nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć bowiem należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Zauważyć należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Okres ten niekiedy obejmuje wiele lat. Nie zawsze też ustawodawca w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawa wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował zatem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to należy uznać, że były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania a odmowa spełnienia tego żądania następuje w drodze decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym. Zatem w tym zakresie trafnie jest wsparcie się regulacją zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, mogącą stanowić podstawę wydania "innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania" w sytuacji wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją. Celem normy z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest bowiem realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją RP zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 dotyczącego art. 215 ust. 2 u.g.n.). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, jak wyżej podano, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący kasacyjnie organ.

Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stanowiska organu, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym była luka w zakresie normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem jako zasadnego stanowiska, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Należy zatem przyjąć sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia policjanta ze służby, przy czym należy je ustalić w oparciu o ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Stanowisko Sądu I instancji jest częściowo zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozwiewa wszelkie wątpliwości organu co do zgodności nakazanych przez Sąd działań z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Przyjęta przez Sąd I instancji, podstawa prawna i sposób wyrównania ekwiwalentu, nie prowadzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia zasady równości stron wobec prawa, w odniesieniu do osób, w stosunku do których ekwiwalent przyznano decyzją administracyjną a nie czynnością materialno–techniczną. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego uzupełniające stanowisko Sądu I instancji przeczy również zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, o przekroczeniu przez Sąd I instancji kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęciu czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej.

Jednocześnie stwierdzić należy, że nieprawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, iż do "wyceny" jednego dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej w stosunku do policjantów zwolnionych przed dniem 1 lipca 2019 r., należy przyjąć 3-miesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r. poz. 1635). Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego 3-miesieczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, albowiem ten przepis dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu. Ponadto, skoro przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to nie jest też trafne obliczanie uposażenia za jeden dzień roboczy, w oparciu o uposażenie funkcjonariusza za dany rok kalendarzowy i liczbę dni roboczych w tym roku kalendarzowym. Z przedstawionego wyżej stanowiska Sądu kasacyjnego wynika również, że nietrafne byłoby przyjęcie w drodze analogii rozwiązań prawnych stosowanych w innych pragmatykach służbowych, bądź stosowanych na gruncie prawa pracy, w tym zastosowanie metody ustalania współczynnika służącego do ustalania ekwiwalentu w każdym roku kalendarzowym, w oparciu o wydane na podstawie art. 173 Kodeksu pracy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (§ 19).

W świetle przedstawionego wyżej stanowiska jako nieskuteczne jawią się zarzuty naruszenia art. 7, art. 10, art. 32, art. 87 ust. 1, art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 6 k.p.a. - ponieważ jak wykazano wyżej, możliwa jest realizacja wniosku byłego policjanta, polegająca na wypłacie wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Odmienne od prawidłowego co do zasady przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska - stanowisko organów Policji świadczy o tym, że organy te naruszyły art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 115a ustawy o Policji. W rezultacie słusznie Sąd I instancji stwierdził, że zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji. A skoro tak, to brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, wskazywane wyżej zaniechanie ustawodawcy nie stanowi o braku przesłanki podmiotowej do prowadzenia postępowania o wypłatę wyrównania ekwiwalentu. Jak już podano wyżej, stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji umożliwiał prawidłowe ustalenie wysokości przysługującego zwolnionemu policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Końcowo zauważyć trzeba, że kwestia wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu jednolitych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA: z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19, z 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21 i III OSK 3101/21, z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4594/21, z 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4711/21). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Jednak rzeczą organu ponownie rozpatrującego sprawę, będzie ocena na ile zawarte w nich zalecenia, podobnie jak w zaskarżonym wyroku (skorygowane przez Sąd kasacyjny), co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Organ weźmie także pod rozwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek Z. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie wykazał aby takie koszty poniósł.