Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. oraz E. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2023 r. nr GK-ONG.7221.1.2023.BM w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Z. S. i E. S. (dalej strona, skarżący) jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, (dalej - DWINGiK, organ II instancji) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Skarżący wnioskiem z dnia 14 czerwca 2022 r. wystąpili do Starosty Ząbkowickiego o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości tj. działki numer [...] położonej we wsi D. gmina K. Z. z gruntów ornych (Rlllb i PslV) na grunty rolne zabudowane. Starosta Ząbkowicki jako właściwy organ I instancji orzekł w sprawie decyzją z dnia [...] r., nr [...], którą podając w podstawie prawnej art. 7d, art. 20 pkt 1, art. 22 pkt 2, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, dalej - Pgik) oraz § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 30 lipca 2021 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz.1390 ze zm., dalej - rozporządzenie) i 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej – k.p.a.) odmówił aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków na działce numer [...] o powierzchni [...] ha obręb D., gmina K. Z.

Uzasadniając wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego wniosku stron organ I instancji wskazał na dokumenty z zasobu ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Ząbkowicach Śląskich i podał, że w rejestrze gruntów założonym w dniu 15 września 1980 r., działka nr [...] obręb D. o powierzchni [...] ha stanowiła nieruchomość rolną zabudowaną sklasyfikowaną jako Rlllb, PslV, B/PslV, dr/PslV będącą współwłasnością P. F. oraz Państwowego Funduszu Ziemi po 1/2 części. Dla przedmiotowej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta numer [...]. Decyzją Wojewody Wałbrzyskiego z dnia [...] r., nr [...] Gmina K. Z. stała się współwłaścicielem w udziale 1/2 części działki numer [...] w miejsce Państwowego Funduszu Ziemi. Na podstawie decyzji Wójta Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia [...] r., nr [...] działka numer [...] została podzielona na działki: [...] o powierzchni [...] ha (B/PslV), [...] o powierzchni [...] ha (Rlllb-[...]ha i PslV-[...]ha) oraz [...] o powierzchni [...] ha (dr-PslV). Z uzasadnienia decyzji wynika, że z działki nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, na której znajdują się budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności w 1/2 części K. B., celem nadania jej na własność spadkobiercom. Działka nr [...] została wydzielona jako droga dojazdowa do działki nr [...] i wraz z działką [...] pozostają nadal własnością gminy w udziale 1/2 części.

Aktem notarialnym (Rep. A nr [...]) spisanym w dniu [...] r. P. F. przekazał cały swój udział wynoszący 1/2 części w działce [...] o powierzchni [...] ha córce Z. S. oraz E. S. do majątku wspólnego. Do aktu notarialnego przedłożono wypis z rejestru gruntów wydany w dniu 21 grudnia 1993 r., sporządzony według stanu na dzień 27 września 1991 r. tj. na całą działkę numer [...] pomimo, iż na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej Wójta Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia [...] r. przedmiotowa działka została podzielona na działki [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha.

Dla działek [...] oraz [...] została założona nowa księga wieczysta (zawiadomienie DZ.KW./SW1Z/00000[...] z dnia [...] r.) nr SW1Z/000[...] z wpisem prawa własności na rzecz Z. i E. S. oraz Gminy Kamieniec Ząbkowicki w udziałach wynoszących po 1/2 części. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta Ząbkowicki nadał na własność nieodpłatnie udział wynoszący 1/2 część w działce [...] dla której prowadzona była księga wieczysta nr SW1Z/0000[...] na rzecz E. H.

Wedle organu na dzień dzisiejszy w operacie ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] jest współwłasnością E. i Z. S. w udziale 1/2 oraz E. H. w udziale 1/2, natomiast działki numer [...] i [...] są współwłasnością E. i Z. S. oraz Gminy Kamieniec Ząbkowicki w udziale po 1/2 części. Następnie wskazano na ustalenia poczynione w trakcie oględzin z dnia 11 sierpnia 2022 r., w trakcie których stwierdzono, że na działce znajduje się jedna wiata na maszyny rolnicze bez podmurówki i ścian zewnętrznych oraz w większości działka jest pokryta drzewami i krzewami. Wnioskodawcy złożyli własnoręczne podpisy pod notatką służbową spisaną na tą okoliczność. Zaznaczono także, że wnioskodawcy złożyli wnioski dowodowe, wskazane w uzasadnieniu decyzji, jednakże zdaniem Starosty Ząbkowickiego, po przeanalizowaniu przedłożonej dokumentacji nie ma podstaw do zmiany z urzędu, użytku na działce nr [...], o czym poinformowano strony.

Wnioskodawcy nie zaakceptowali zaprezentowanego stanowiska organu. Z kolei współwłaściciel nieruchomości wyraził stanowisko, że nie widzi podstaw do zmiany klasyfikacji przedmiotowej nieruchomości, co Burmistrz Kamieńca Ząbkowickiego zakomunikował w piśmie z dnia 27 października 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył również wynikające z rozporządzenia definicje gruntów ornych i gruntów rolnych zabudowanych oraz wynikający z ustawy Pgik tryb dokonywania aktualizacji w ewidencji gruntów, po czym stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów wskazujących na możliwość zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Fakt posadowienia na przedmiotowej nieruchomości wiaty zdaniem organu pozostaje bez znaczenia, gdyż zgodnie § 15 rozporządzenia nie jest ona wykazywana w operacie ewidencji gruntów "Budynki i lokale niewykazywane w ewidencji". W ewidencji nie wykazuje się budynków, które nie wymagają geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy, budynków projektowanych, budynków w budowie oraz lokali, w odniesieniu do których nie zostało wydane zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Budynki, których nie wykazuje się w ewidencji, stanowią treść bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. la pkt 12 ustawy.

Podstawowym dokumentem określającym przeznaczenie działki jest plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu przestrzennego zagospodarowania Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia 19 września 2022 r. działka [...] obręb D. jest objęta symbolem R1 (tereny rolnicze), MR1.2 (tereny zabudowy mieszanej - mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej). Natomiast ewidencja gruntów odzwierciedla stan faktyczny związany z wykorzystaniem gruntu. Zapis użytków na działkach nr [...], [...] i [...] obręb D. gmina Kamieniec Ząbkowicki w operacie ewidencji gruntów i budynków wynika z prawomocnej decyzji, której Starosta Ząbkowicki, nie może kwestionować. Zgodnie z art. 22 Pgik to podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem skarżący w terminie przewidzianym na skuteczne złożenie odwołania skierowali od organu pismo nazwane zażaleniem. W piśmie tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 122 a § 1 k.p.a. oraz ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz wydanie odpisu z rejestru gruntów zgodnie z wnioskiem z uwagi na milczące załatwienie sprawy, a jednocześnie z ostrożności procesowej wnieśli alternatywnie o przyjęcie jako podstawy uchylenia przedmiotowej decyzji błędne ustalenia faktyczne mające istotny wpływ na wynik sprawy. W treści pisma wskazywano w szczególności na fakt milczącego załatwienia sprawy, co wykazywano poprzez złożenie wniosku z dnia 24 czerwca 2022 r. i wydanie decyzji w dniu 12 grudnia 2022 r., czyli po pięciu i pół miesiącach. Po wskazaniu na naruszenie art. 35 k.p.a. odwołujący się przedstawili treść art. 122a § 1 k.p.a. i wykazywali na milczące załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem, w myśl wskazanego przepisu, co poparli orzecznictwem sądowoadministracyjnym i uzasadnieniem do projektu ustawy. Nadto odwołali się do przedłożonych w toku postępowania dokumentów, w których wykazali, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana. W sposób zdecydowany kwestionowano także zapisy i podstawę tych zapisów znajdujące się w rejestrze gruntów i księgach wieczystych.

W dniu [...] 2023 r. DWINGiK wydał decyzję nr [...], którą m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ramach rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przedstawiono stan sprawy i treść decyzji Starosty Ząbkowickiego oraz motywy tego rozstrzygnięcia, jak też zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji zamieścił także szeroką analizę regulacji prawnomaterialnych odnoszących się do problematyki zarówno samej ewidencji gruntów jak też trybu i przesłanek warunkujących dokonanie w nich zmian. Merytoryczną ocenę zawartą w uzasadnieniu decyzji DWNGiK poprzedził wymienieniem na stronach 10-12 decyzji dokumentów. Na tle zebranego materiału dowodowego organ wyjaśnił, że z wypisów z rejestru gruntów, sporządzonych według stanu na dzień 28 grudnia 2022 r. wynika, że aktualnie działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha obręb D. obejmuje: grunty orne - Rlllb o powierzchni [...] ha oraz pastwiska trwałe - PsIV o powierzchni [...] ha i stanowi współwłasność Gminy Kamieniec Ząbkowicki w 1/21/2 części oraz Z. i E. S. - wspólność ustawowa w 1/2 części. Od założenia ewidencji gruntów obszar działki ewidencyjnej nr [...] obejmował grunty orne, pastwiska trwałe i tereny zabudowane. Zgodnie z zapisem w pozycji rejestrowej nr [...] rejestru gruntów w skład działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, wchodziły: grunty orne - Rlllb - o powierzchni [...] ha pastwiska trwałe - PsIV - o powierzchni [...] ha tereny osiedlowe zabudowane -B/PsIV - o powierzchni [...] ha. Dane w ewidencji gruntów i budynków zaktualizowano na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik do decyzji, działka nr [...] o powierzchni [...] ha obejmująca użytki: grunty orne - Rlllb - powierzchnia [...] ha pastwiska trwałe - PsIV - powierzchnia [...] ha tereny osiedlowe zabudowane - B/PsIV - powierzchnia [...] ha drogi - dr/PsIV - powierzchnia [...] ha; została podzielona na działki nr: [...] - o powierzchni [...] ha - B/PsIV, [...] - o powierzchni [...] ha, w tym Rlllb -0,1784 ha, PsIV – [...] ha, [...] - o powierzchni 0,0111 ha - dr/PsIV.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że podział działki nr [...] był dokonany "celem nadania jej na własność spadkobiercom". Uprawnienia spadkobierców, właścicieli zabudowań znajdujących się na działce nr [...], wynikały z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Na podstawie tego przepisu, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione.

Zmiany danych ewidencyjnych wywołane decyzją zostały ujawnione w księgach wieczystych prowadzonych, przez Sąd Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich. Ujawnienie działki ewidencyjnej nr [...] w księdze wieczystej [...] nastąpiło na podstawie wyciągu z wykazu zmian gruntowych, natomiast ujawnienie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w księdze wieczystej SW1Z/000[...] nastąpiło na podstawie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, sporządzonych w dniu 16 stycznia 2017 r. przez Starostę Ząbkowickiego.

Organ II instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do obszaru oznaczonego pierwotnie jako działka ewidencyjna nr [...], a następnie, po podziale, jako działki nr [...], [...], [...], nie dokonywano aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany oznaczenia użytków gruntowych. Aktualizacji podlegała jedynie powierzchnia poszczególnych użytków gruntowych, a w konsekwencji powierzchnia działki nr [...]. Zmiany te spowodowane były wykonaniem nowego pomiaru działki nr [...], w ramach pracy geodezyjnej związanej z podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki [...], [...] i [...]. Wykazane w działce nr [...] użytki gruntowe, w tym grunty orne i pastwiska trwałe wynikają jedynie z faktu, iż granice wyznaczające przebieg granic działki nr [...] obejmują obszar, również uprzednio oznaczony w działce nr [...] jako użytki gruntowe: grunty orne i pastwiska trwałe, gdyż na obszarze tym w czasie dokonywania podziału nieruchomości nie były zlokalizowane budynki, co powodowało, że grunt ten nie mógł być zakwalifikowany jako tereny osiedlowe zabudowane (nomenklaturą stosowana zgodnie z zasadami wynikającymi przepisów prawa regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków w dacie wydania decyzji podziałowej tj. Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP nr 11, poz. 98)). Organ podniósł również, iż zawiadamiano w toku postępowania strony postępowania o braku przesłanek uniemożliwiających wydanie decyzji zgodnie z żądaniem strony lecz nie została dołączona dokumentacja uzasadniająca aktualizację ewidencji gruntów i budynków.

W dalszej kolejności organ zauważył, iż wniosek skarżących nie zawierał dokumentacji, która wskazywałaby na zasadność aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Realizacja wniosku dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę oznaczenia użytków gruntowych w działce nr [...] wymaga przedłożenia przez wnioskodawców dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynikałyby żądane we wniosku zmiany. Dokumentację taką stanowi m.in. wykaz zmian danych ewidencyjnych, sporządzony w ramach realizacji pracy geodezyjnej, w ramach której określone zostaną dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych, o których mowa w § 22 rozporządzenia, w tym numerycznego opisu konturów tych użytków gruntowych oraz oznaczenia użytków gruntowych. W ramach pracy geodezyjnej zidentyfikowany stan zagospodarowania terenu, będzie mógł stanowić podstawę ustalenia rodzaju użytku gruntowego i jego zasięgu przy uwzględnieniu zasad zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. Dopiero wniosek uzupełniony o taką dokumentację mógłby stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Po przywołaniu poglądów judykatury potwierdzających zasadność zajętego stanowiska DWINGiK podał, że ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i potwierdza jedynie jej stan faktyczny i prawny wynikający z dokumentów, które stanowiły podstawę do odnotowania takiego stanu. W tej sprawie strona nie przedstawiła takich dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków we wnioskowanym zakresie. Przedłożone przez strony materiały, w tym m.in. fotografie zagospodarowania działki nr [...] obręb D., nie stanowią dokumentacji wymaganej przepisami prawa, uprawniającymi do aktualizacji danych ewidencyjnych. Nadto podzielając słuszność decyzja organu I instancji nie uwzględniono twierdzeń odwołania. Nie podzielono stanowiska o milczącym załatwieniu sprawy, wykluczając możliwość zastosowania tych przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu w sprawie dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wedle organu II instancji nieuzasadniony jest też zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych, gdyż organ I instancji dokonał ustaleń w oparciu o dokumentację znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także oględziny na gruncie. Ponadto organ wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy właściciel danej nieruchomości stwierdza, iż stan zagospodarowania danej nieruchomości nie jest odzwierciedlony danymi ewidencyjnymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków, powinien przedłożyć do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków odpowiednią dokumentację, uzasadniającą wprowadzenie żądanych zmian danych ewidencyjnych.

Względem stanowiska odwołujących się dotyczącego podstawy prawnej zmian w rejestrze gruntów organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawiona przez strony zmiana nie miała miejsca. Nieruchomość rolną zabudowaną stanowiła nieruchomość oznaczona uprzednio w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], a nie działka [...]. Obszar oznaczony aktualnie jako działka nr [...] od momentu ujawnienia w ewidencji gruntów obejmował użytki gruntowe: grunty orne i pastwiska trwałe. Zgodnie z art. 26 ustawy o księgach wieczystych podstawą oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych są dane z katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Zatem aktualizacja danych ewidencyjnych powoduje zmiany zapisu w dziale I ksiąg wieczystych. W sytuacji, gdy nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...], zatwierdzony prawomocną decyzją administracyjną, i został on ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, to w pełni uzasadniona była aktualizacja danych, w tym zakresie, w księgach wieczystych prowadzonych dla danych nieruchomości.

Co do twierdzeń związanych z kwestionowaniem zapisu w księdze wieczystej dotyczącego oznaczenia sposobu korzystania w odniesieniu do działki nr [...] wykluczono istnienie nieprawidłowości ze względu na to, że zgodnie z § 20 pkt. 1 ppkt f rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2016 r., poz. 312 ze zm.), oznaczenie użytku gruntowego dla działek ewidencyjnych następuje zgodnie z zasadą, że wpisuje się jedynie oznaczenie użytku gruntowego o największej powierzchni. Końcowo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji skonkludowano brakiem przedłożenia przez strony odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, która mogłaby stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków we wnioskowanych zakresie.

W skardze ma powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zwrot kosztów postępowania o przeprowadzenie rozprawy, a także przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w piśmie procesowym dokumentów. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci:

1. Naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uzasadniających żądania stron.

2. Niedostateczne wyjaśnienie lokalnych uwarunkowań i historycznych zaszłości dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

3. Oczywiste zignorowanie wyjaśnień i całkowite ich pominięcie poprzez brak odniesienia do argumentacji i przedstawionych przez stronę dowodów, bez podania przyczyn z powodu, których odmówiono ich wiarygodności.

4. Wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiste błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia pozostające w opozycji do rzeczywistego stanu rzeczy.

5. Dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne, niepełne i miejscami wewnętrznie sprzeczne i niespójne uzasadnienie decyzji.

6. Naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący powodujący utratę zaufania do organów Państwa.

7. Naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę i bezczynność organu w załatwieniu sprawy.

Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. Ustawy Pgik poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na oczywistym niezrozumieniu istoty wniosku strony.

2. Naruszenie przepisów art. 122a k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku, o załatwienie sprawy milcząco.

3. Naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację zapisu, iż organy władzy działają na podstawie i we granicach prawa .

Uzasadniając zarzuty i żądania skargi autorzy pisma procesowego w sposób obszerny przedstawili wszelkie okoliczności dotyczące historii przedmiotowej nieruchomości, poczynając od jej przyznania repatriantom z kresów wschodnich, przez współgospodarowanie z poprzednimi współwłaścicielami, przez dokonywane zmiany właścicielskie, po podział tej nieruchomości i stan prawny ujawniony w księgach wieczystych. Zasadniczym wątkiem, szczególnie mocno akcentowanym w skardze, był fakt dokonania bez zgody i wiedzy skarżących zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, której są współwłaścicielami. Z argumentacji skargi wynika, że właśnie ten fakt stał się impulsem do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wedle skarżących przedmiotowa działka, co wynikać ma z uwarunkowań historycznych, nie jest nieruchomością stanowiącą grunty orne lecz jest to nieruchomość rolna zabudowana. Zdaniem skarżących aktualny zapis w ewidencji gruntów i budynków jest wynikiem błędu, co uzasadniało złożony wniosek. W zakresie istniejącego błędu wskazywali na dowody z dokumentów wskazanych w skardze, w stosunku do których to dokumentów złożono wniosek o przeprowadzenie dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Argumentacja skargi obejmująca zarówno orzeczenia Sądu Najwyższego jak i sądów administracyjnych oraz definicje zaczerpnięte ze stron internetowych dotyczyła także kluczowych w sprawie definicji jak działka siedliskowa, grunt orny i działka siedliskowa. W tym kontekście wykazywano spełnienie warunków do zewidencjowania przedmiotowej nieruchomości jako grunt rolny zabudowany. Kwestionowano także, błędne w ocenie autorów skargi, uznanie przez organy, że rzeczona nieruchomość nie jest nieruchomością rolną zabudowaną. Powoływano się w tym względzie na faktyczny sposób zagospodarowania oraz zarzucano złą wolę organu i nonszalancję w wykonywaniu obowiązków przez organy. Sygnalizowano także działanie Wójta Gminy Kamieniec Ząbkowicki z pobudek osobistych oraz odmowę zawarcia umowy o uregulowanie sposobu użytkowania nieruchomością wspólną. Po zamieszczeniu w skardze twierdzeń związanych z zasadnością dokonania zmian w ewidencji potwierdzonych dowodami choćby z fotografii czy wydruków z geoportalu, końcowo skarżący ponowili stanowisko o uznaniu sprawy jako załatwionej w drodze milczącej zgody w trybie art. 122 a k.p.a.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2023 r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski skargi zaś pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że sąd w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy. W aktach administracyjnych przedłożonych przez organ znajduje się szereg dokumentów objętych wnioskiem skarżących o przeprowadzenie dowodu. Skoro akta administracyjne są zasadniczo weryfikowane przez sąd niejako z urzędu, nie znaleziono podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, skoro i tak dokumenty te zostały przez sąd uwzględnione i ocenione.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji wykazała, że akty te zostały wydane bez istotnego naruszenia zarówno norm prawa materialnego jak i procedury administracyjnej.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Jeżeli chodzi o prawnomaterialny aspekt sprawy to zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Pgik, ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 tej ustawy, zawiera ona m.in. informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych) oraz lokali (ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej). W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b Pgik).

Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków następuje przez wprowadzenie zmian wynikających z dokumentów stanowiących podstawę wpisu, którymi mogą być akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana (art. 22 ust. 2 u.p.g.k.).

W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r. I OSK 1628/10 (dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r. I OSK 1004/11) podkreśla się również w sposób szczególny, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisu oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów.

Wobec powiedzianego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne odmawiając dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji słusznie podały, że inicjatorzy postępowania na potwierdzenie swojego żądania nie przedstawili dokumentów, z których wynikałaby zasadność wniosku. Nie tracąc z pola widzenia tego, że wpisy w ewidencji gruntów mają znaczenie jedynie informacyjne i nie wiąże się z nimi żadne domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, nie kształtują stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, należy potwierdzić tezę zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że realizacja wniosku skarżących wymaga przedłożenia dokumentacji, z której wynikałyby żądane we wniosku zmiany. Kontynuując ten wątek DWINGiK słusznie zwraca uwagę na konieczność przedłożenia dokumentacji takiej jak wykaz zmian ewidencyjnych sporządzony w ramach pracy geodezyjnej, co następnie dawało by podstawę do dokonania zmian w ewidencji.

Skarżący do chwili wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, a nawet w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie sygnalizowali aby miało miejsce sporządzenie wykazu. Niezmiennie od momentu wszczęcia postępowania posługują się oni argumentacją odnoszącą się do zaszłości historycznych w zakresie faktycznego przeznaczenia nieruchomości, szczegółowo opisują zdarzenia prawne dotyczące nieruchomości, a nawet przedstawiają fotografie i wskazują na strony internetowe mające przekonać organy do zasadności żądania. Klarowały już to organy, a Sąd twierdzenie to powtórzy – zapisy w ewidencji gruntów mają charakter informacji pochodnych o gruntach, właścicielu a wynikających z treści ksiąg wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, umów dzierżawy – co wynika z § 12 r.e.g.b. Postępowanie ewidencyjne nie kreuje stanu prawnego gruntu a organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie których dokonują zmian w ewidencji.

Pgik przez ewidencję gruntów i budynków rozumie system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów i budynków ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencyjnym.

W pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów z bazy danych ewidencyjnych. Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych, przyjąć należy, że obejmuje ona dwie sytuacje; przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w art. 24 ust. 2b ustawy Pgik, ale też usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek.

W toku postępowania organy obu instancji w sposób przejrzysty odniosły się do podziału nieruchomości, wskazując na treść decyzji podziałowej, jak też wskazywały na zapisy dokonane w księgach wieczystych. W ocenie Sądu uzasadnienia decyzji, w tym w szczególności decyzja organu II instancji, odpowiadają na wątpliwości skarżących podnoszone w toku postępowania, dlaczego z działki rolnej zabudowanej, obecnie działka nr [...] stanowi grunt orny. Przy podziale nieruchomości uwzględniono fakt, że w chwili dokonywania podziału na działce nr [...] nie było zabudowań, (strona 13-14 oraz 17-18 uzasadnienia decyzji).

Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał więc organom podstaw do wprowadzenia żądanych przez skarżących zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji, wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi, oceniły przedłożone dokumenty i zbadały zapisy w rejestrach oraz uwzględniły zapisy zamieszczone w księgach wieczystych i w wydanych względem przedmiotowej nieruchomości aktach administracyjnych. Skarżący natomiast stawiając zamieszczone w skardze zarzuty zdają się nie dostrzegać, że niesatysfakcjonujące ich rozstrzygnięcie nie jest wynikiem dopuszczenia się przez organy naruszeń prawa materialnego czy procesowego ale brakiem podstaw do dokonania zmian w ewidencji. Bez znaczenia pozostaje zatem tryb i sposób wcześniejszego dokonania zmian w ewidencji na skutek wydania decyzji podziałowej czy brak zainteresowania współwłaściciela nieruchomości w ustaleniu sposobu i zakresu użytkowania nieruchomości tudzież zmian w ewidencji w chwili obecnej.

Wbrew zarzutom skargi nie naruszono wskazywanych przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie faktu ,,milczącego załatwienia sprawy". Przepis art. 122a k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż ustawodawca nie przewidział milczącego załatwienia sprawy w postępowaniu dotyczącym ewidencji gruntów i budynków. Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 35 k.p.a.. Wyjaśnić przyjdzie skarżącym, że naruszeniem art. 35 k.p.a. mogłoby stanowić podstawę do wywiedzenia skargi na bezczynność organu czy przewlekłość postępowania. Skoro niniejsza skarga dotyczy decyzji administracyjnej to nawet zaistnienie naruszenia wskazanego normatywu pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kwestionowanego aktu administracyjnego.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają praw, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.