I SA/Op 230/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-11-19	
Data wpływu	2008-08-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Anna Wójcik /sprawozdawca/
Grzegorz Gocki /przewodniczący/
Marzena Łozowska	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	IIGSK 84/09	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 35 poz 217; art. 7 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1; art. 138 ust.1; Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
Dz.U. 2007 nr 46 poz 309; §8; ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18; art. 2 ust. 10, art. 22, art. 51 ust. 2; Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) asesor sądowy Marzena Łozowska Protokolant st. sekr. sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. przyznaje pełnomocnikowi strony skarżącej adwokatowi M. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, kwotę 292,80 zł brutto (w tym 52,80 zł podatku VAT) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.	
Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia [...] odmawiającą H.M. przyznania na 2007 r.: 1) jednolitej płatności obszarowej z równoczesnym nałożeniem sankcji w wysokości 533,73 zł, 2) uzupełniającej płatności obszarowej z nałożeniem sankcji w kwocie 521,99 zł – z zaznaczeniem, że obydwie te sankcje będą potrącane w trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, zainicjowanego wnioskiem strony złożonym w Biurze Powiatowym Agencji w Opolu w dniu [...] w którym ubiegała się ona o przyznanie do gruntów rolnych: jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) - wniosek z tytułu tej ostatniej płatności został rozpatrzony odrębną decyzją organu z dnia [...] Wniosek o wszystkie płatności bezpośrednie dwie działki ewidencyjne oznaczone numerami: [...] (działka rolna A o powierzchni 1,53 ha) i nr [...] (działka rolna B o powierzchni 0,2450 ha) – łącznie 1,77 ha. Po wezwaniu strony pismem z dnia [...] celem złożenia wyjaśnień wskutek nieścisłości ujawnionych w stosunku do działki B ([...]) skarżąca stawiła się w biurze Agencji w dniu [...] gdzie organ dokonał jej przesłuchania w charakterze strony wyjaśniając okoliczności dotyczące stanu prawnego nieruchomości, w tym zakończonych i toczących się spraw spadkowych po poprzedniej właścicielce – zmarłej siostrze A.Z., wskazujących na nabycie przez skarżącą udziału w nieruchomości. Strona oświadczyła, że na mocy pełnomocnictwa od innych spadkobierców jest prawną dysponentką ich części spadkowych, że istnieją także inni spadkobiercy, że nie posiada wiadomości o umowach dzierżawy, że od 2005 r. płaci podatki za nieruchomość. Na skutek zobowiązania organu do złożenia dalszych wyjaśnień strona złożyła pisemne oświadczenie, że nie zna J. S., podającego się za użytkownika działki nr [...] i wskazała, że jej siostra A. Z. wydzierżawiła za życia ustnie gospodarstwo M. S.który zmarł; wskazała, że zarządza nieruchomością, opłaca podatki, w tym cały zaległy podatek za okres 5 lat wstecz i płaci go na bieżąco, że w końcu grudnia 2006 r. w czasie bytności na działce [...] wraz z K.R. stwierdziła fakt zaorania działki nr [...] użytkowanej dotychczas jako łąka. Podkreśliła, że nie wydzierżawiała nigdy, podobnie jak jej siostra, tego gruntu J.S. Organ II instancji wskazał dalej w uzasadnieniu, że w dniu [...] r. J. S. złożył w siedzibie Biura Powiatowego oświadczenie, iż od 5 lat użytkuje działkę [...] która w 2007 r. była częścią działki ewidencyjnej "E" o pow. 1,73 ha, obsiewa ją, dokonuje nawożenia, oprysku i zbioru plonów a dla potwierdzenia tego faktu przedłożył oświadczenia J. B. i K.B.

Pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. organ I instancji wezwał stronę, w związku z wykrytymi nieścisłościami, do złożenia wyjaśnień w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]działka rolna A), na które strona zareagowała złożeniem korekty, w której w odniesieniu do tej działki wykazała powierzchnię 0,00 ha oraz złożyła umowę dzierżawy z dnia 10.11.2005 r. wskazującą na wydzierżawienie B.S. na okres trzech lat gruntów o powierzchni 1,2765 ha; fakt wydzierżawienia działki nr [...] potwierdzony został oświadczeniem złożonym w Biurze Agencji przez B. S.w dniu [...]

W dniu [...] w związku ze stawieniem się strony dla zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, pouczono ją o konsekwencjach zawyżenia powierzchni wynikającej z wykluczenia w toku postępowania działek ewidencyjnych [...] i [...]; strona podtrzymała stanowisko o zajęciu działki nr [...] bez jej wiedzy i zgody przez J.S..

Dysponując takim materiałem dowodowym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności i nałożył sankcje w wysokości opisanej na wstępie. W uzasadnieniu omawiając podejmowane w sprawie czynności wskazał, że w przedmiotowej sprawie dopuszczono dowody ze sprawy dotyczącej J.S. oraz B.S. z którymi strona weszła w konflikt kontroli krzyżowej; były to opisane wcześniej oświadczenia tych osób oraz załączone do akt sprawy zeznania świadków złożone w tamtych sprawach. Organ wskazał, że w odniesieniu do obydwu rodzajów płatności powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła łącznie (w odniesieniu do obydwu działek) 1,77 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 0,00 ha, stąd procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 100%. Skutkuje to odmową przyznania płatności i zastosowaniem sankcji; w przypadku JPO w oparciu o art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L345 z 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.) – dalej: [rozporządzenie nr 1973/2004]. Przepis ten stanowi, że jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. W odniesieniu do UPO organ I instancji wskazał na par. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46 poz.309 ze zm.) oraz na art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L141 z dnia 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.) - dalej: [rozporządzenie 796/2004], z których to przepisów wynika, że jeśli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał ponadto art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) – dalej: [ustawa o płatnościach] z uwzględnieniem art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 44 poz. 262).

Kwestionując tę decyzję skarżąca wniosła od niej odwołanie, żądając jej uchylenia w całości. Zarzuciła niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego - wbrew art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatności cukrowej, wybiórcze uwzględnienie zgromadzonych dowodów, brak ustaleń faktycznych dotyczących wejścia w posiadanie jej działki przez J. S. który jej zdaniem bezprawnie narusza jej własność i nie może być, jako podmiot naruszający prawo, premiowany uzyskaniem płatności. Takie działanie organu narusza według skarżącej art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy o płatnościach do gruntów rolnych stanowiący o obowiązku organu przestrzegania praworządności, a ponadto art. 7 ust. 6 tej ustawy przyznający prawo do dopłat posiadaczowi zależnemu, za którego w rozpatrywanym przypadku nie może być uznany J.S. jako bezprawny użytkownik jej własności (nie jest on ani posiadaczem samoistnym ani zależnym).

W odniesieniu do działki nr [...] skarżąca wskazała na wynikające z umowy dzierżawy uprawnienie B.S. do uzyskania płatności oraz na fakt wycofania przez nią tej działki gruntu w złożonej korekcie, która to czynność była pierwszą czynnością prawną, wobec czego nałożenie sankcji było bezpodstawne.

Wymienioną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] będącą przedmiotem skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nie uwzględnił żadnego ze zgłoszonych zarzutów i po ponownym przeanalizowaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powtórzył ustalenia stanu faktycznego, wskazując na obowiązujące regulacje prawa krajowego i wspólnotowego, t.j. na art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1, 2 i ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w jej brzmieniu przed nowelizacją z dnia 29 lutego 2008 r., rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., rozporządzenie Komisji (WE) nr 1793/2004 z dnia 29 października 2004 r. Organ wskazał, że w celu identyfikacji uprawnień do płatności wstępnie zadrukowane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 powinny zawierać identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 z wyszczególnieniem na płatności z tytułu odłogowania oraz innych płatności. W celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie wstępnie zadrukowane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 zawierają informacje na temat maksymalnego kwalifikującego się obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności jednolitych. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Powołując przepis art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 organ II instancji nie podzielił zarzutu o skutecznym cofnięciu wniosku przez skarżącą co do działki nr [...], albowiem w jego ocenie cofnięcie wniosku co do tej działki w dniu 25 stycznia 2008 r. nastąpiło w związku z wezwaniem z dnia 21 stycznia 2008 r., czyli po powiadomieniu przez organ I instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach. Nie było to zatem cofnięcie z jej woli. Tymczasem zgodnie z powołanym przepisem jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. Wycofanie zgodnie z ust. 1 sprawi, że ubiegający się znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku pomocowego lub części rozpatrywanego wniosku. Równocześnie, w nawiązaniu do treści art. 23 rozporządzenia (WE) 1782/2003 i art. 23 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 stanowiących o kontrolach administracyjnych zasadności wniosku powtórzono za organem I instancji, że doprowadziły one do ustaleń o niezgodności zadeklarowanego obszaru z obszarem stwierdzonym w 100%, co na podstawie powołanych przez organ I instancji art. 138 rozporządzenia nr 1973/2004 (JPO) i art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z par. 8 rozporządzenia wykonawczego (UPO) dało podstawę do wykluczenia z pomocy i nałożenia sankcji, których sposób obliczenia przedstawiono w uzasadnieniu.

Organ wskazał ponadto na przepis art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach jako podstawę rozstrzygnięcia. Wyjaśniając użyte w nim pojęcie "posiadania" jako przesłanki uprawniającej producenta rolnego do otrzymania płatności wskazano na konieczność jego wykładni z uwzględnieniem prawodawstwa wspólnotowego, bez ograniczania się do ściśle cywilistycznego rozumienia tego pojęcia. Z tego punktu widzenia "posiadanie" należy rozumieć jako wszelkie działania zarządcze, organizacyjne, kierownicze, polegające na ponoszeniu nakładów i uzyskiwaniu plonów; to zaś oznacza, że w takiej definicji mieści się również posiadanie bez tytułu prawnego, a nawet posiadanie bezprawne.

Decyzję powyższą strona zakwestionowała skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której ponowiła zarzuty z odwołania, zwłaszcza w zakresie naruszenia przez organ art. 7 ust. 1 i ust. 6 i art. 44 ust. 1 ustawy o płatnościach wskutek bezpodstawnego przypisania J. S. jako bezprawnie władającego działką nr [...] statusu posiadacza samoistnego czy też zależnego, jak też naruszenie art. 75 par. 1 i art. 7 i 8 k.p.a. Zakwestionowała również zastosowaną przez organ celowościową wykładnię pojęcia "posiadacza" wskazując na konieczność odwołania się do wykładni językowej, a uzasadniając swoje uprawnienia do płatności w odniesieniu do tej działki wskazała na fakt opłacania od niej w 2007 r. podatków, które w jej ocenie stanowią nakłady na tę nieruchomość. Dalej zarzuciła zaniechanie właściwych organów Agencji poprzez dopuszczenie do bezprawnego zaorania jej działki stanowiącej łąkę, co uniemożliwiło jej użytkowanie w 2007 r. tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Zarzuciła, że działania Agencji narażają właściciela na straty, a premiują płatnościami nielegalnego użytkownika.

Powołując się na te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Opolskiego Oddziału Agencji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że art. 44 ustawy o płatnościach nie był w ogóle w sprawie stosowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonych aktów z punktu widzenia ich legalności, czyli zgodności z przepisami prawa. Z brzmienia art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej: [p.p.s.a.] wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Równocześnie w myśl art. 134 par. 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną.

Zagadnieniem spornym między stronami były dwie kwestie: pierwsza odnosiła się do zasadności odmowy przyznania płatności do działki ewidencyjnej [...] z uwagi na bezpodstawne, zdaniem skarżącej, przyznanie statusu posiadacza samoistnego lub zależnego J. S. władającego tą działką bez zgody skarżącej, wynikające z błędnej interpretacji pojęcia "posiadacza" uwzględniającej niedopuszczalne stosowanie wykładni celowościowej, z pominięciem wykładni językowej; drugą sporną kwestią było nałożenie sankcji w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] pomimo skutecznego, w ocenie skarżącej, wycofania wniosku w tej części poprzez złożenie korekty w dniu 25 stycznia 2008 r.

Odnosząc się do pierwszego spornego zagadnienia Sąd stwierdza, że trafna jest przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia pojęcia "posiadanie" na gruncie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, ze wskazaniem na potrzebę sięgania w tym zakresie do prawodawstwa wspólnotowego. Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych są bowiem formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie, a warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także form pomocy w postaci Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, są określone w rozporządzeniu nr 1782/2003. Rozporządzenie będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich.

W zakresie regulacji krajowych istotne znaczenie dla oceny uprawnień do płatności ma przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowiący, że rolnikowi przysługuje JPO na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, 2) wszystkie są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W art. 2 pkt 7 ustawy o płatnościach pojęcie rolnika zdefiniowano poprzez odesłanie do art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, zgodnie z którym "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Z kolei gospodarstwo oznacza, w myśl art. 2 pkt 2) ustawy o płatnościach w związku z art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1782/2003, wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą" jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, zgodnie z art. 2 lit. c) cyt. rozporządzenia.

Zatem zarówno ze względu na wyraźne odesłanie prawodawcy krajowego w ustawie o płatnościach do regulacji wspólnotowych, jak z uwagi na zasadę bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń w Państwach Członkowskich, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów rozporządzenia 1782/2003.. W świetle powyższego użyty w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach zwrot "grunty będące w posiadaniu" należy tłumaczyć w sposób wynikający z przytoczonych powyżej uregulowań prawa wspólnotowego. W myśl powołanych przepisów rozporządzenia nr 1782/2003 pomoc, o którą ubiega się skarżąca, przysługuje osobie, która faktycznie, rolniczo użytkuje grunty rolne. Tak też należy wykładać pojęcie posiadacza, użyte w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Na niemożność ograniczenia się przy wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "posiadanie" do konstrukcji cywilnoprawnych wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.10.2008 r. sygn. akt I GSK 383/06, internetowa baza orzeczeń NSA, stwierdzając, że "dla wykładni normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach nie są i nie mogą być pomocne pojęcia zdefiniowane w kodeksie cywilnym (art. 336 i art. 337 k.c.)". Akceptując ten pogląd Sąd orzekający stwierdza, że zachował on aktualność również przy wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach z 26 stycznia 2007 r. ze względu na tożsamo brzmiący warunek posiadania gruntów objętych wnioskiem o płatności. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Organy słusznie wskazały, że definiowanie "posiadania" tylko na podstawie art. 336 k.c. dla potrzeb ustawy o płatnościach jest niewystarczające; ustawa o płatnościach wyraźnie wiąże posiadanie z produkcją rolną i pozwala na przyznawanie płatności podmiotom, które faktycznie uprawiają grunty, decydują o rodzaju upraw i zabiegów agrotechnicznych, podejmują działania organizacyjne, kierownicze, zarządcze, i choć nie muszą osobiście i bezpośrednio angażować się w tę produkcję, niezbędne jest dokonywanie przez nie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Płatności przysługują zatem rolnikowi, który faktycznie uprawia grunty rolne, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki wymagane przepisami prawa krajowego i unijnego, co powoduje, że prawo do takich płatności powstać może także w przypadku posiadania bezprawnego.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie użytkowała rolniczo w 2007 r. żadnej z działek objętych wnioskiem; działkę B użytkował jako dzierżawca B.S.zaś działkę A – J. S.W tym ostatnim przypadku istotnie nie ustalono w toku postępowania okoliczności wejścia w posiadanie tej działki, które według twierdzeń strony było bezprawne i nielegalne, jednak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy fakt jej rolniczego użytkowania przez J. S. w 2007 r. nie jest przez skarżącą kwestionowany, a ponadto został jednoznacznie ustalony w toku postępowania na podstawie oświadczeń J. S. i wskazanych przez niego świadków. Z tych powodów za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 6 ustawy o płatnościach. Skarżąca w zarzutach przeciw skarżonemu rozstrzygnięciu eksponuje przede wszystkim bezprawność wejścia w posiadania tej działki, przeciwstawiając temu władającemu własne uprawnienia, wyprowadzane z faktu opłacania podatków; według niej ponoszenie ciężaru daniny publicznej stanowi o czynieniu nakładów i ma dowodzić wykonywania przez nią działań zarządczych, będących jednym z przejawów posiadania. W związku z taką argumentacją strony Sąd stwierdza, że fakt opłacania podatków nie mieści się w zinterpretowanej powyżej przesłance posiadania gruntów rolnych przez rolnika, użytej w art. 7 ust. 1 ustawy. W świetle przedstawionej powyżej wykładni tytuł prawny do władania jest obojętny, co więcej, władanie może być nawet bezprawne; natomiast bezsprzecznie niezbędną i konieczną przesłanką jest rzeczywiste uprawianie gruntów, podejmowanie decyzji co do zasiewów i upraw, zabiegów agrotechnicznych, zbieranie plonów, utrzymywanie gruntów zgodnie z normami. Tych warunków skarżąca w odniesieniu do działki nr [...] nie spełniła, a skoro konsekwentnie w toku całego postępowania podtrzymywała wniosek o płatności dla tej działki, to organy zasadnie, przy ustaleniu 100% zawyżenia powierzchni deklarowanej i stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej, rozpatrzyły wniosek merytorycznie i odmówiły jej płatności z zastosowaniem sankcji na podstawie 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004 (JPO) i art. 51 ust. 2 nr 796/2004 w związku z par. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. (UPO).

Zarzucane przez skarżącą naruszenie zasad współżycia społecznego, o ile może mieć zastosowanie w stosunkach cywilnoprawnych, nie ma znaczenia w sferze prawa publicznego, jeśli ustawodawca wprost takiej przesłanki nie sformułował. W rozpatrywanym stanie prawnym taka przesłanka nie występuje, co czyni podniesiony zarzut bezzasadnym.

Równocześnie stwierdzić należy, że zasadniczą podstawą normatywną rozstrzygnięcia w rozpatrywanym przypadku nie jest powołany przez organ odwoławczy przepis art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach, wskazujący na kolizję uprawnień posiadacza samoistnego i zależnego, lecz art. 7 ust. 1, konstruujący warunki uzyskania tej płatności (płatność bezpośrednia) i ust. 2 (płatność uzupełniająca). Jednakże to uchybienie, w świetle trafnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr [...] Sąd na podstawie analizy przedłożonych akt administracyjnych wskazuje na mylną ocenę organów obu instancji o znaczeniu czynności podjętej przez stronę w następstwie wezwania do złożenia wyjaśnień, a w szczególności wycofania tej działki poprzez dokonanie korekty wniosku o przyznanie płatności w dniu 25 stycznia 2008 r., co organy przyznają. Pomimo wyraźnych zarzutów skarżącej i materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy organ odwoławczy pominął okoliczność, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające dwuetapowo: najpierw co do działki ewidencyjnej [...] użytkowanej przez J.S., wzywając stronę wezwaniem z dnia 17 września 2007 r. do złożenia wyjaśnień w związku z nieścisłościami dotyczącymi tej działki. Dopiero w dalszej kolejności, bo wezwaniem z dnia 21 stycznia 2008 r. doręczonym stronie w dniu 23 stycznia 2008 r., wezwał ją do wyjaśnienia nieścisłości dotyczących tej działki, w następstwie czego wycofała ona powyższą działkę dokonując korekty wniosku. Wbrew stanowisku organu odwoławczego akta administracyjne nie dowodzą, aby wycofanie tej działki nastąpiło w wyniku powiadomienia przez organ I instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach. Pismo z dnia 21 stycznia 2008 r. nie zawiera bowiem stwierdzenia o nieprawidłowościach wykrytych we wniosku co dej właśnie działki, lecz stanowi wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi nieścisłościami. W wezwaniu nie informowano więc strony, że nieprawidłowości zostały stwierdzone, lecz że występują nieścisłości odnoszące się do tej działki rolnej w zestawieniu z działkami innych producentów (najprawdopodobniej taka jest istota stwierdzeń zawartych w tym piśmie, sformułowanym w sposób nader zawiły i nieprzejrzysty), które wymagają wyjaśnień strony. Skoro pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w prawie wspólnotowym (art. 2 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 796/2004), a organ prowadzący postępowanie nie stosował tego pojęcia i wzywał stronę jedynie do złożenia wyjaśnień, to obydwu tych pojęć nie może następnie utożsamiać, zwłaszcza w aspekcie skutków, jakie przepisy prawa wiążą ze stwierdzeniem przez właściwy organ nieprawidłowości. W związku z tym Sąd stwierdza, że organy nie miały podstaw do utożsamiania niejasności, które wymagają wyjaśnień strony, z nieprawidłowościami, które zostają stwierdzone przez organ. Są to odrębne kategorie pojęciowe, przy czym tylko "nieprawidłowości" zostały w przepisach zdefiniowane i przypisane im zostały określone skutki prawne; zatem "niejasności" należy rozumieć w znaczeniu potocznym, jako "bycie niejasnym, niezrozumiałym, nieprzejrzystość, nieprecyzyjność, niewyrazistość" – por. Słownik Współczesnego Języka Polskiego, Zespół Wydawnictwa WILGA pod red. Anny Sikorskiej-Michalak i Olgi Wojniłło, Warszawa 1999, str. 591. Wyrazem zróżnicowania tych pojęć jest również treść pouczenia umieszczonego na wezwaniu, w którym wskazano, że rygor wykluczenia działki z płatności, przyjęcie zawyżenia powierzchni i nałożenia sankcji zastosowany będzie w przypadku, gdy strona nie stawi się celem złożenia wyjaśnień we wskazanym terminie. W analizowanym przypadku skarżąca w siedmiodniowym terminie zgłosiła się w siedzibie organie i złożyła korektę wniosku obejmującą wycofanie działki nr [...]. W tych okolicznościach wycofanie wniosku w odniesieniu do tej działki należy uznać za skuteczne w świetle unormowania zawartego w art. 22 rozporządzenia nr 796/2004, a więc odmienne stanowisko organów, w aspekcie przedstawionego powyżej stanu sprawy i treści art. 22 oraz art. 2 ust. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. było bezzasadne. W związku ze skutecznym cofnięciem wniosku co do działki nr [...] uznać bowiem należy, że organy nie miały podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w tej części, a więc odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji.

Ze względu na przedstawione powyżej naruszenie prawa Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wskazane naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 22 rozporządzenia nr 796/2004, miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W ramach tego postępowania należy włączyć do akt sprawy również stanowisko organu I instancji przedstawione w związku z wniesionym przez stronę odwołaniem, jak również stosować wymóg umożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy w postępowaniu przed organem II instancji, zgodnie z art. 10 par. 1 k.p.a., czego zaniechano. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu opiera się na treści art. 250 p.p.s.a. i par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.), zaś o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 152 p.p.s.a