Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. ([...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda", "organ II instancji") rozpoznał odwołanie wniesione przez R. W., reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika, adw. M. M., od wydanej przez Starostę P. decyzji z [...] lipca 2019 r. [...]) odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] marca 2019 r. ([...]).

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2019 r. Starosta P. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") – wznowiwszy na wniosek R. W. z [...] kwietnia 2019 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty P. z [...] marca 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce A pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie położonym w miejscowości K. – odmówił uchylenia tej ostatniej decyzji.

Odwołanie od decyzji Starosty z [...] lipca 2019 r. wniósł w przepisanym terminie R. W. (zwany dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, adw. M. M..

Rozpoznawszy to odwołanie, Wojewoda, przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.

W skardze na tę decyzję Wojewody, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, R. W., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane ("Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm."; dalej w skrócie "pr.bud.") przez uznanie, że obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja, został zaprojektowany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich, w tym interesu Skarżącego;

b) art. 28 ust. 2 pr.bud. przez uznanie, że działka Skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, stąd też Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji;

2. naruszenie przepisów postepowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji, przejawiające się brakiem dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz brakiem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty z [...] lipca 2019 r.;

b) art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania [zaufania] obywateli do organów państwa, a co przejawiło się w pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zaniechaniem zwrócenia się do innych organów – właściwych do zbadania ewentualnego zwiększenia natężenia ruchu drogowego na drodze dojazdowej do planowanej inwestycji, co z kolei wpłynęło na wydanie wadliwej decyzji w przedmiotowej sprawie;

c) art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranych w sprawie dowodów, co przejawiło się w przyjęciu, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, że obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja, został zaprojektowany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich, w tym interesu Skarżącego, podczas gdy obiekt zagraża interesowi osób trzecich.

Z powołaniem się na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] lipca 2019 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodność treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie o żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, aczkolwiek z powodów zasadniczo innych aniżeli te, które zostały wskazane w skardze.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że od wydanej w pierwszej instancji decyzji Starosty P. zostało złożone odwołanie. Taka czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny w postaci zaskarżenia, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne każdego podania – w tym także odwołania (zob. art. 63 § 1 k.p.a.) – zostały określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Obejmują one m.in. wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli podanie zostało wniesione pisemnie, powinno ponadto być podpisane przez wnoszącego. Podpisanie podania ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim strony – świadczy o tym, że to strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny podania.

W odniesieniu do szczególnej treści podania, jakim jest odwołanie od decyzji administracyjnej, utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę je wnoszącą powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takiej sytuacji decyzja tego organu jest dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA z 23.09.2009 r., IV SA/Po 355/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA", oraz przywołane w tym wyroku orzecznictwo NSA i wypowiedzi doktryny).

Wobec tego należy zauważyć, że znajdujące się w aktach sprawy odwołanie nie zostało podpisane ani przez Skarżącego, ani przez jego pełnomocnika. Pismo to zostało sporządzone w całości w technice komputerowej i również komputerowo naniesiono pod tekstem pisma imię i nazwisko pełnomocnika strony wraz z jego tytułem zawodowym, tj.: "M. M. Adwokat". Jest to jednak zaledwie adnotacja, która nie indywidualizuje w dostatecznym stopniu osoby sporządzającej (podpisującej) pismo. Nie jest to podpis, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a., bowiem takiego "oznaczenia" pod oświadczeniem woli nie sposób zweryfikować. Dopiero złożenie własnoręcznego podpisu wskazuje jednoznacznie i wiarygodnie, że środek odwoławczy pochodzi od osoby określonej jako wnosząca ów środek (por. wyrok WSA z 24.05.2017 r., IV SA/Po 31/17, CBOSA).

Wskazane uchybienie nie zostało dostrzeżone ani przez organ I instancji przekazujący odwołanie, ani przez rozpatrujący je organ II instancji, który – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – w aspekcie formalnym skupił się jedynie na tym, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. W rezultacie Wojewoda nie stwierdził, że odwołanie zawiera brak, który uniemożliwia nadanie jemu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 (w zw. z art. 140) k.p.a., i – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – nie wezwał pełnomocnika Skarżącego do usunięcia tego braku poprzez prawidłowe podpisanie odwołania. Zamiast tego Wojewoda rozpoznał odwołanie i merytorycznie rozstrzygnął sprawę.

W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ drugiej instancji nie może działać z urzędu – charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo wniesionego środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Stwierdzony brak podpisu pod odwołaniem skutkować musi podjęciem przez organ II instancji – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – działań zmierzających do uzupełnienia wskazanego braku formalnego, co spowoduje umożliwienie nadania biegu sprawie. Dopiero po ewentualnym uzupełnieniu tego braku dopuszczalne będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez organ II instancji. Zatem po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Wojewoda wezwie pełnomocnika Skarżącego do prawidłowego podpisania odwołania od decyzji Starosty P. .

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonego aktu czyni w szczególności zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145).

Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu ([...] zł). Natomiast w pozostałej części – tj. przede wszystkim co do wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego pełnomocnika, o którym mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a., a także co do kosztu opłaty skarbowej od udzielonego jemu pełnomocnictwa – Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, uznając, że zachodzi wzmiankowany w tym przepisie "uzasadniony przypadek". Nie ulega bowiem wątpliwości, że pierwotnym źródłem wad kontrolowanego postępowania było zaniedbanie pełnomocnika Skarżącego, który z niewiadomych względów nie podpisał odwołania.