Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 485/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 485/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2020 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów dotyczących praw pasażerów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło A. Sp. z o.o. w K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się zmiany skarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt: [...], na mocy którego Prezes ULC postanowił zwrócić podanie skarżącego. Alternatywnie skarżaca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi do WSA w kwocie 1117 zł w odniesieniu do każdego ze skarżących, a także o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych, w odniesieniu do każdego ze skarżących. Kasator zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 61. § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 205a ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego z wniosku A. Sp. z o.o. będącego nabywcą majątkowych praw pasażerów, określonych art. 7 rozporządzenia (WE) 2561/2004;

2. przepisów postępowania, tj. art. 30 § 1 i 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż na skutek zawarcia umowy cesji A. Sp. z o.o. winno zostać uznane za stronę postępowania, w miejsce pasażera P. D.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że A. sp. z o.o., jako cesjonariusz roszczeń pasażerów opóźnionego rejsu, domagało się wszczęcia postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z treścią art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Zgodnie z art. 509 § 1 k.c.: "wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania."

Odszkodowanie przewidziane treścią rozporządzenia (WE) 261/2004 stanowi cywilnoprawną kompensatę szkód majątkowych i niemajątkowych pasażera opóźnionego rejsu (uzasadnienie uchwały SN, sygn. akt III CZP 113/13) o charakterze kary umownej, co za tym idzie jest roszczeniem zbywalnym. Taka interpretacja przepisów została potwierdzona treścią wyroków sądów powszechnych m.in. przez Sąd Rejonowy Katowice-Wschód (sygn. akt: [...], [...]), Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie (sygn. akt [...], [...], [...]), Sąd Okręgowy w Katowicach (sygn. akt [...]).

W ocenie skarżącego, dla niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt, że przepisy rozporządzenia (WE) 261/2004 wskazują "pasażera", jako osobę uprawnioną do wniesienia skargi, o której wyżej mowa. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 61a § 4 k.p.a.: "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.". Wobec treści tego przepisu, skarżąca kasacyjnie wniosła, że spółka z o.o. A., na skutek zawarcia umowy cesji, stała się stroną postępowania, uprawnioną do wszczęcia przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania administracyjnego na prawach "pasażera", natomiast organ administracji publicznej zobowiązany był ten fakt uwzględnić. Powyższe ma istotne znaczenie z punktu widzenia funkcjonalnego, to jest w myśl uchwały Sądu Najwyższego, sygn. akt III CZP 113/13, decyzja administracyjna wydana przez Prezesa ULC stanowi tytuł wykonawczy, tym samym w przypadku braku uwzględnienia przez organ zmiany podmiotowej po stronie wierzyciela, doszłoby do sytuacji, w której z tytułu tego samego zdarzenia uprawnionym do odbioru rekompensaty byłby pasażer (na podstawie decyzji administracyjnej) oraz cesjonariusz (na podstawie wyroku sądu powszechnego).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zaznaczył, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 646/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2902/17. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponieważ rozstrzygnięcie to zapadło w analogicznym stanie faktycznym, a skarga kasacyjna w obu sprawach oparta była w istocie na identycznych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 205a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze z wniosku A. sp. z o.o., będącego nabywcą majątkowych praw pasażerów, określonych art. 7 rozporządzenia (WE) 2561/2004.

Rozporządzenie (WE) nr 261/2004 ustanawia wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów. W art. 7 rozporządzenie to przyznaje pasażerom linii lotniczych prawo do zryczałtowanego odszkodowania w przypadku odmowy ich przyjęcia na pokład, odwołania lotu, a także na podstawie wyroku TS z 19 listopada 2009 r. w połączonych sprawach C-402/07 i C-432/07 Sturgeon i inni (ECLI:EU:C:2009:716), gdy dojdzie do opóźnienia lotu.

Przepis art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wyznaczenia krajowego organu, odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień rozporządzenia, uprawnionego do podejmowania niezbędnych środków w celu zapewnienia przestrzegania praw pasażerów, w tym rozpatrywania skarg pasażerów na naruszenie jego postanowień.

Na podstawie przepisu art. 205a pkt 1 ustawy z 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) prawodawca polski organem takim ustanowił Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W rozpoznawanej sprawie A. sp. z o.o., wskazując, że jest cesjonariuszem wierzytelności odszkodowania należnego pasażerowi z tytułu opóźnienia lotu z dnia [...].08.2014 r. nr [...] wniosło, aby Prezes Urzędu stwierdził decyzją administracyjną obowiązek wypłaty odszkodowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl ugruntowanego orzecznictwa, interes prawny powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny.

W orzecznictwie i literaturze zauważa się, że uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego co do zasady są niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu uprawnionego, chyba że istnieje szczególna norma prawna dająca podstawę do zachowania takiego uprawnienia lub jego przeniesienia (zob. M. Kruszyńska-Kośmicka, Wyjątki od zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnych, PiZ 2019, t. 20, z. 3, str. 39-48; wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r. sygn. I OSK 187/14; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 879/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1849/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jako przykład wskazuje się art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) stanowiący, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Także przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), który przyznaje prawo do żądania rekompensaty także spadkobiercom osoby uprawnionej.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zarówno prawodawca europejski, jak i polski przesądzili, że prawo do złożenia skargi w przedmiocie uzasadnionego podejrzenia naruszenia wewnątrzwspólnotowego do organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przysługuje jedynie tym podmiotom, które zostały bezpośrednio pokrzywdzone tym naruszeniem, tj. pasażerom posiadającym potwierdzoną rezerwację na skarżony lot. Wskazuje na to niebudząca wątpliwości treść art. 205a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia), zgodnie z którą Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego Prezes Urzędu kontroluje przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, a w szczególności rozpatruje skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 ww. rozporządzenia. W myśl natomiast art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, na które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że z art. 205b ust. 3 ustawy Prawo lotnicze wynika, że to pasażer wnoszący skargę musi przedłożyć reklamację, którą skierował do przewoźnika lotniczego, treść odpowiedzi przewoźnika na złożoną reklamację, potwierdzoną rezerwację posiadaną przez pasażera na skarżony lot oraz złożyć oświadczenie o zgodności kopii ww. dokumentów z oryginałami.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 646/19, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że ustawa Prawo lotnicze uprawnia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyłącznie do rozstrzygania skarg pasażerów, w drodze decyzji administracyjnej, o odszkodowaniu należnemu pasażerowi. Przyznanie powyższego uprawnienia Prezesowi Urzędu Cywilnego służy realizacji indywidualnych interesów pasażerów wnoszących skargi

Należy wskazać, że w uchwale z 7 lutego 2014 r., sygn. akt III CZP 113/13 (publ. OSNC 2014/11/114) Sąd Najwyższy stwierdził, że w sprawie, w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za opóźniony lot na podstawie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. U E. L z dnia 17 lutego 2004 r., s. 1) zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi lub przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wskazał, że sprawa o odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia musi być uznana za sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., którą według zasady wynikającej z treści art. 2 § 1 k.p.c. rozpoznają sądy powszechne. Zasada ta nie obowiązuje tylko w odniesieniu do spraw, które na mocy szczególnych przepisów zostały przekazane do właściwości innych organów niż sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy.

Zdaniem NSA w niniejszym składzie A. sp. z o.o. powołuje się na umowę cesji, która została zawarta z osobą/osobami, które były pasażerami przedmiotowego lotu. Kwestia ta nie może mieć jednak znaczenia, skoro z uwagi na brak przepisu stanowiącego o możności przenoszenia roszczenia odszkodowawczego na następcę prawnego pod tytułem szczególnym (syngularnym), skarżącemu nie można przyznać legitymacji w sprawie.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż cechą materialnego prawa administracyjnego jest brak ogólnej regulacji co do następstwa prawnego, a zasadę niedopuszczalności następstwa prawnego, potwierdzają istniejące od niej wyjątki mające umocowanie w wyraźnym przepisie prawa. Zasadniczo wyjątki te dotyczą tzw. stosunków administracyjnoprawnych rzeczowych. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że roszczenie o zryczałtowane odszkodowanie wynikające z przepisów Rozporządzenia 261/2004 jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych, tj. art. 205a ust. 1 u.p.l. może być dochodzone w drodze postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że w obecnym stanie prawnym brak jest regulacji kształtujących pozycję prawną podmiotu nabywającego od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym w drodze czynności cywilnoprawnej wierzytelność, wynikającą z tego naruszenia. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nabycie przez cesjonariusza od osoby pokrzywdzonej naruszeniem wspólnotowym (pasażera) roszczeń nie pozwala na wszczęcie przez ten podmiot postępowania administracyjnego zamiast lub obok pasażera, a cesjonariusz ochrony swoich praw i roszeń może ewentualnie dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 205a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze z wniosku A. sp. z o.o.,

Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej powołuje orzeczenia sądów powszechnych. Wskazuje, że odszkodowanie przewidziane treścią rozporządzenia (WE) 261/2004 stanowi cywilnoprawną kompensatę szkód majątkowych i niemajątkowych pasażera opóźnionego rejsu (uzasadnienie uchwały SN, sygn. akt III CZP 113/13) o charakterze kary umownej, co za tym idzie jest roszczeniem zbywalnym. Podnosi, że ww. interpretacja przepisów rozporządzenia została potwierdzona treścią wyroków sądów powszechnych m.in. przez Sąd Rejonowy Katowice- Wschód (sygn. akt [...], [...]), Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie (sygn. akt: [...], [...], [...]), Sąd Okręgowy w Katowicach (sygn. akt [...]). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżącą orzeczenia tylko potwierdzają prawidłowość stanowiska organów, że sprawa z wniosku skarżącego jest sprawą cywilną rozpoznawaną przez sąd powszechny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 30 § 1 i 4 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. wymaga, aby zdarzenia prawne rodzące następstwo procesowe, zarówno succesio mortis causa, jak i succesio inter vivos nastąpiły w toku postępowania, a zatem w określonym przedziale czasowym, pomiędzy rozpoczęciem a zakończeniem konkretnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 310/99, Lex nr 55755). Przesłanka ta nie jest spełniona w niniejszej sprawie, bowiem w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania. W konsekwencji, skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 30 § 4 k.p.a., nie stał się następcą procesowym poprzedniej strony postępowania, a tym samym, w ujęciu procesowym nie uzyskał, pochodzącego od pasażera P. D., interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).