Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] w [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], ustalającej warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parteru, garażami podziemnymi, zjazdami, infrastrukturą techniczną oraz z wbudowaną stacją [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] oraz działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z [...] listopada 2017 r., uzupełnionego w dniu [...] listopada 2017 r oraz skorygowanego w dniu 24 stycznia 2018 r., ustalił warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie złożyła Wspólnota [...] w [...], podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji ("Wyniki analizy zagospodarowania obszaru") wskazuje na to, że za front działki przyjęto szerokość terenu inwestycji od strony ul. [...], gdzie znajdują się główne wejścia do budynku. Organ odwoławczy wywiódł, że z części graficznej załącznika nr [...] — mapy w skali 1:1000, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oraz linie rozgraniczające obszar analizowany, wynika, iż granice obszaru objętego analizą – wbrew temu co stwierdzono w części tekstowej analizy – wyznaczono w sposób niezgodny z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), tj. w odległości oczywiście mniejszej niż trzykrotność szerokości przyjętego frontu terenu objętego wnioskiem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie ulega zaś wątpliwości, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru objętego analizą ma istotny wpływ na wynik tejże analizy, w szczególności może wpłynąć na ustalenie parametrów nowej zabudowy. SKO wskazało ponadto, że z analizy obszaru (zarówno części tekstowej, jak i graficznej) wynika, iż "cały obszar analizy podzielono na 9 terenów/działek zabudowy (z wyłączeniem dróg publicznych), literowanych od 1 do 9, dla których wyliczono średnie wskaźniki zabudowy". Zdaniem Organu odwoławczego, takie działanie jest niezgodne z treścią § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", a więc dla całego obszaru analizowanego, a nie poszczególnych działek/terenów wchodzących w skład tego obszaru. SKO wskazało również, że z analizy obszaru (części tekstowej, jak i graficznej) wynika, iż w obszarze analizy występują budynki wielorodzinne o wysokości IV kondygnacji (ok. 13 m) oraz jeden budynek wielorodzinny o wysokości VII kondygnacji. Zdaniem SKO, w takiej sytuacji wyznaczenie przez Organ I. instancji w zaskarżonej decyzji łącznej wysokości budynku maks. 20 m (VI kondygnacji) nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści § 7 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia i wskazuje na naruszenie tego przepisu, który stanowi, że "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tylko, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym". W tym stanie rzeczy SKO stwierdziło, że Organ I. instancji naruszył powołane przepisy prawa, jak również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które zobowiązują go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie SKO, zachodzi bowiem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez Organ I. instancji, z zachowanie wymogów nałożonych w obowiązujących przepisach – w efekcie którego zostanie wydana merytoryczna decyzja. Organ I. instancji zobowiązany został do wykonania analizy zgodnie z obowiązującym prawem, w celu prawidłowego ustalenia parametrów nowej zabudowy. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej, lecz wyłącznie decyzji kasacyjnej, polegające na uchyleniu rozstrzygnięcia Prezydenta [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji;

b. art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez przyjęcie błędnej interpretacji zasad wyznaczania obszaru analizowanego dla nowej zabudowy;

c. § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), poprzez błędne przyjęcie przez Organ odwoławczy zasad wyznaczania obszaru analizowanego dla nowej zabudowy;

d. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez Organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym załączników stanowiących podstawę wydania przez Prezydenta [...] decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] kwietnia 2018 r.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie dalszych rozważań wspomnieć należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W ustawie zmieniającej wprowadzono przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło w związku z wnioskiem [...] Sp. z o.o. z [...] listopada 2017 r., znajdowały w niej zastosowanie reguły procesowe obowiązujące już po tej nowelizacji. Stosowanie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu po 1 czerwca 2017 r.), "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wobec tego wskazane brzmienie przytoczonego przepisu stanowiło zasadniczy punkt odniesienia w przedmiotowej sprawie. Podstawę do rozpoznania niniejszego sprzeciwu stanowił zaś art. 64a p.p.s.a., w myśl którego – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W orzecznictwie podkreśla się, że w tych sytuacjach możliwość rozpoznania sprawy i orzekania przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia kasacyjnego w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji Organu I. instancji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym Organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Decyzja kasacyjna stanowi jedynie rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Należy mieć jednak na względzie, że każda sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki Organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to jednak ocena prowadząca do ustalenia, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena udzielająca odpowiedzi na pytanie, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga bowiem kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi więc wówczas, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem jego zakres wskazuje na to, że w swej istocie Organ odwoławczy musiałby samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść danej decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygnięta w jednej instancji, przez strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść zatem wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości Organu II. instancji, co do stanu faktycznego sprawy nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję I. instancji. Jeżeli zatem Organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas Organ odwoławczy ma obowiązek usunięcia tych uchybień we własnym zakresie. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się bowiem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r., w oparciu o powołane przepisy tyczące badania istnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a SKO prawidłowo uchyliło decyzję Organu I. instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podając argumentację na poparcie tego stanowiska, przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżona decyzja SKO z [...] czerwca 2018 r. dotyczy ustalenia warunków i szczególnych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parteru, garażami podziemnymi, zjazdami, infrastrukturą techniczną oraz z wbudowaną stacją [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...] oraz działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Podstawowe zastrzeżenia Organu II. instancji dotyczył zaś sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz ustalonych w jej wyniku wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada zaś konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany na danym terenie stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Aby sprostać wskazanym wymaganiom prawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że analiza urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W dalszej perspektywie owa analiza pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w danym postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie właśnie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak się nie dzieje, oznacza to, że decyzja obarczona jest wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia. Skoro bowiem prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i w sposób czytelny efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy administracji publicznej nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a poza tym stanowią one istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W toku niniejszego postępowania administracyjnego Organ I. instancji, rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (dotyczy to działek o bardzo wąskim froncie, gdzie jego trzykrotność jest mniejsza niż 50 m). Wobec tego z woli ustawodawcy wartości te stanowią minimalne parametry obszaru analizowanego. W części tekstowej sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wskazano, że za front działki przyjęto szerokość terenu inwestycji do strony ul. Żeromskiego, gdzie znajduje się główne wejście do budynku. Wobec tego z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym został wyznaczony nieprawidłowo, ponieważ granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem. Wskazuje to jednoznacznie, że obszar analizowany wyznaczony w sposób uwidoczniony na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej - nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co jest równoznaczne z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego przesądza bowiem o niemożności uznania, że sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki odpowiadają wymogom planowanej inwestycji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki jest na tym obszarze zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry planowanej inwestycji. Objęcie zaś analizą obszaru mniejszego niż trzykrotna szerokość frontu działki planowanej do danego zainwestowania powoduje brak objęcia analizą pewnego całościowego układu urbanistycznego, wobec czego ustalenie w ten sposób wskaźników i parametrów dla przyszłej inwestycji, nie odpowiada zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. W każdym przypadku obszar analizowany powinien być bowiem wyznaczany indywidulanie, adekwatnie do warunków konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu zasady, aby tworzył on pewną urbanistyczną całość i w razie potrzeby ustalany był jako obszar odpowiednio większy niż trzykrotność szerokości frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jeżeli umożliwi to uzyskanie kompletnej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Jeszcze raz przy tym podkreślić należy, że warunkiem przeprowadzenia analizy urbanistycznej jest wyznaczenie obszaru analizowanego stosownie do wymogów określonych w cyt. rozporządzeniu, gdyż wadliwe ustalenie granic tego obszaru jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie warunków i szczególnych zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ponadto, Organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy - na mocy § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - zobowiązany został do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W niniejszej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy powinien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Koniecznym, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, było zatem ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru. Dla planowanej inwestycji zaś "cały obszar analizy podzielono na 9 terenów/działek zabudowy (z wyłączeniem dróg publicznych), literowanych od 1 do 9, dla których wyliczono średnie wskaźniki zabudowy". Organ odwoławczy zasadnie zatem uznał, że takie działanie jest niezgodne z treścią § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, ponieważ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się dla całego obszaru analizowanego, a nie poszczególnych działek/terenów wchodzących w skład tego obszaru. W ocenie Sądu, wątpliwości budzi także prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu i attyki). Według § 7 cyt. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Tak jak w kilku innych przypadkach wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., również i ten wskaźnik (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) może być wyznaczony w innej wysokości od tej, która wynikałaby z ustalonej według określonej ściśle zasady w ust. 1 i 3, przy czym zastosowanie określenia "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości" świadczy o tym, że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Decyzja o warunkach zabudowy musi jednak zawierać szczegółowe uzasadnienie w tym względzie. Organ I. instancji podał, że w obszarze analizy występują budynki wielorodzinne o wysokości IV kond. (ok. 13 m) oraz jeden wielorodzinny o wys. VII kond., zaś przedstawiony przez Inwestora budynek posiada zróżnicowane wysokości maks. IV kond. (20 m) i jednocześnie odstąpił od wyliczenia średniej arytmetycznej wysokości w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, odstępstwo to wymagało szczegółowego uzasadnienia, a wymogu tego nie spełnia zawarte w analizie urbanistycznej lakoniczne stwierdzenie, że nie byłoby to miarodajne dla wyznaczenia wysokości nowej zabudowy. Uzasadnienie takie nie jest bowiem przekonujące i nie wystarcza do odstąpienia od wymogu, wynikającego z § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez Organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ do wyjaśnienia sprawy niezbędne jest ponowne i prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz sporządzenie nowej analizy zagospodarowania terenu i ustalenie cyt. wskaźników, co nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz dokonanie analizy urbanistycznej, a następnie ocena wniosków z tej analizy płynących, może bowiem nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed Organem I. instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził Organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności statuowanej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja kasacyjna naruszała obowiązujące prawo, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed Organem I. instancji, który będzie obowiązany do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego określenia wskazanych wskaźników.