Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] (dalej też jako Starosta), działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.

2 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., poz. 721 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, zwanej też dalej ustawą lub specustawą) i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) ustalił lokalizację drogi publicznej [...] w miejscowości K., zgodnie z przebiegiem przedstawionym w załącznikach od nr 1-4 wniosku Wójta Gminy M. (dalej jako Wójt) znak: [...] z dnia [...] oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości.

Pismem z dnia 10 marca 2011 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K. oznaczoną nr 1 o powierzchni 30m², która na mocy w/w decyzji z dnia [...] stała się z mocy prawa z chwilą uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności tj. w dniu [...] własnością Gminy M. Po sporządzeniu w tym postępowaniu operatu szacunkowego z dnia [...] Starosta decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę M. (dalej też jako Gmina) w/w nieruchomości, tj. działki 1 w łącznej wysokości 1081,50 zł.

W wyniku odwołania złożonego od powyższej decyzji przez Wójta Gminy M., rozpatrujący sprawę Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda) decyzją z dnia [...] uchylił w całości wymienioną powyżej decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu na braki przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego.

Po przygotowaniu w sprawie nowego operatu szacunkowego z dnia

[...] autorstwa rzeczoznawcy K. B. decyzją z dnia

[...] przywołując w podstawie prawnej art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 , art. 22 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 113 ust. 6 i 7, art. 118a ust. 3, art. 132 ust. 1a i art. 133 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, zwanej dalej u.g.n.) Starosta [...] orzekając ponownie ustalił odszkodowanie w wysokości 932,00 zł z tytułu przejęcia z dniem[...] przez Gminę M. decyzją Starosty [...] z dnia [...] własności nieruchomości oznaczonej nr 1 o powierzchni 30m², położonej w K. Orzekł nadto, że ustalone odszkodowanie przyznać należy na rzecz osoby lub osób, które udokumentują do przedmiotowej nieruchomości swój tytuł prawny (na dzień [...]r.) oraz zobowiązał Wójta do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na złożenie tej kwoty do depozytu sądowego, a następnie przekazania kwoty odszkodowania do depozytu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec przejęcia nieruchomości przez Gminę, mając obowiązek ustalenia odszkodowania, próbował ustalić stan prawny nieruchomości. Zgodnie z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie można bowiem ustalić osoby czy podmiotu, któremu przysługiwałyby do niej prawa rzeczowe.

Przywołując przepisy specustawy drogowej oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny nieruchomości według stanu z daty wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej [...] Operat szacunkowy przygotowany został po wnikliwej analizie transakcji rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Zawiera wszystkie niezbędne, konieczne dane, jest pełny i logiczny. Wartość przedmiotowej nieruchomości określona została na kwotę 932,00 zł. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy. Z uwagi na fakt, iż inwestycja dotycząca przedmiotowej drogi jest inwestycją dotyczącą drogi gminnej, przedmiotowe odszkodowania wypłacone winno być z budżetu Gminy M. Stosowanie zaś do art. 133 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli odszkodowanie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, wpłaca się je do depozytu sadowego, a złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sadowego jest równoznaczne ze spełnieniem obowiązku odszkodowawczego.

Gmina M. pismem z dnia 18 lutego 2019 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podkreślając, iż decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

Wojewoda Śląski odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odszkodowanie ustalono na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, a do ustalenia wysokości tego odszkodowania, zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. m.in. art. 134 i art. 154. Przygotowany w sprawie operat szacunkowy uwzględnia nadto § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109 ze zm. dalej też jako rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie). Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ uznał, że przygotowany w sprawie operat szacunkowy, którego aktualność potwierdziła biegła w toku postępowania odwoławczego, przygotowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i zawiera wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody przyjętej przez rzeczoznawcę, za pomocą których dokonano wyceny oraz uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia, zestawienie stosownych cen transakcyjnych i wnioski dotyczące określenia wartości nieruchomości. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca prawidłowo przy ustalaniu wartości objętej wyceną działki oparła się na treści art. 134 ust. 4 u.g.n., przyjmując do porównania ceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę, jako bardziej korzystne dla wywłaszczonego, od wartości nieruchomości przeznaczonej pod tereny leśne, zielone oraz tereny przeznaczone do zalesienia, których rynek wykazuje niską aktywność i których ceny kształtują się poniżej średnich cen uzyskiwanych za nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym. Objęta wyceną działka położona jest na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie zaś z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z dnia [...] (dalej jako Studium), znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL1 opisanym jako obszary do zalesienia.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z przekroczeniem 30 dniowego terminu, określonego przepisem art. 12 ust. 4b ustawy, Wojewoda wskazał, że kwestię tę wyjaśniono już w poprzedniej decyzji odwoławczej z dnia [...] Stwierdzono wówczas, że fakt, iż organ pierwszej instancji nie dochował obowiązującego terminu załatwienia sprawy nie może skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w sprawie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy administracyjnej i nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w kwestii ustalenia odszykowania.

Nadto odwołując się do art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, Wojewoda przypomniał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Skoro zatem na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej [...] w miejscowości K., nastąpiło z mocy prawa przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę M., to przysługuje za nie odszkodowanie, które winien ustalić organ administracji (Starosta[...]) w drodze decyzji.

Ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, aby odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości mogło ulec przedawnieniu.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody działająca przez adwokata Gmina M. (dalej też jako skarżąca lub Gmina) zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż fakt, że organ pierwszej instancji nie dochował obowiązującego terminu załatwienia sprawy nie może skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, podczas gdy przekroczenie terminu do wydania decyzji o okres ponad 10 lat, jak w niniejszej sprawie, stanowi oczywistą sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Skarżąca podniosła też naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny poprzez jego niezastosowanie i określenie wartości nieruchomości w oparciu o przepis art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jej zdaniem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wartość rynkowa nieruchomości w myśl § 36 rozporządzenia powinna być ustalona bez uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Uwzględniając powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że w przedmiotowej sprawie własność działki nr 1 przeszła na własność Gminy M. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] z dniem [...] Decyzja Starosty [...] ustalająca wysokość odszkodowania za tę nieruchomość wydana została zaś dopiero po przeszło 10 latach po wydaniu decyzji o przejściu prawa własności. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Niewątpliwie treść tego przepisu ma na celu zdyscyplinować organ obowiązany do wydania takiej decyzji do szybkiego działania w sprawie. Nie można zatem podzielić stanowiska Wojewody, że uchybienie tego terminu nie ma wpływu na wynik sprawy administracyjnej i nie powoduje, iż postępowanie prowadzone z urzędu w sprawie ustalenia odszkodowania staje się bezprzedmiotowe. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie wymienionemu terminowi nie wiąże się z jakimikolwiek konsekwencjami, gdyż termin ten ma charakter instrukcyjny, to jednak dotyczyło to spraw, w których opóźnienie wynosiło niejednokrotnie kilka dni. Inaczej jednak powinno być oceniane opóźnienie w wydaniu tej decyzji trwające ponad 10 lat. Odwołała się w tym miejscu skarżąca do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 417/20 - Lex nr 3025694. W konsekwencji po upływie terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, organ nie mógł już skutecznie wydać decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Dalej przywołując treść ust. 1 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości skarżąca podniosła, iż ustalenie odszkodowania powinno nastąpić z pominięciem przeznaczenia nieruchomości związanego z treścią decyzji wywłaszczeniowej, tj. w oderwaniu od tego jakie przeznaczenie działka ta mieć będzie po wywłaszczeniu. Naruszeniem zatem przez organy jest oszacowanie nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych przyjmując, w myśl art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wariant korzystniejszy dla wywłaszczonego, polegający na ustaleniu wartości nieruchomości właśnie przy uwzględnieniu przeznaczenia tej nieruchomości po wywłaszczeniu. Stąd też decyzja ustalająca, iż wartość wywłaszczonej nieruchomości wynosi 932,00 zł zapadła w oparciu o zastosowanie niewłaściwych przepisów, których zastosowanie spowodowało ustalenie niewłaściwej kwoty odszkodowania.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19... (Dz. U. z 2020 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zaistniały wystarczające podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.).

Przedmiotem postępowania w sprawie jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością skarżącej Gminy z dniem [...] w następstwie orzeczenia organu administracji publicznej mającego wywłaszczeniowy charakter. Zgodnie zatem z art. 21 Konstytucji RP, do wywłaszczenia tej nieruchomości powinno dojść za słusznym odszkodowaniem. Będzie ono zaś miało taki charakter przede wszystkim wówczas, gdy w ogóle zostanie ono dotychczasowemu właścicielowi przyznane i wypłacone.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle powyższych przepisów konstytucyjnych nie może zdaniem Sądu ulegać wątpliwości, że w przypadku braku odmiennego w tym względzie jednoznacznego ustawowego unormowania właściciel nie może zostać pozbawiony prawa do odszkodowania w następstwie upływu czasu od daty utraty prawa własności (od daty wywłaszczenia). Takiego odrębnego unormowania w odniesieniu do odszkodowania o jakim mowa w art. 12 i art. 18 specustawy drogowej w obowiązujących przepisach brak. Oznacza to, że w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) prawo do ustalenia i otrzymania wymienionego w tych przepisach odszkodowania nie jest ograniczone żadnym terminem. Termin o jakim mowa w art. 12 ust. 4b omawianej ustawy ma wyłącznie instrukcyjny charakter i jego nawet bardzo długie przekroczenie nie może wbrew stanowisku skarżącej dawać podstaw do przyjęcia, że do ustalenia w takich okolicznościach odszkodowania doszło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jego przekroczenie nie wpływa też w żaden sposób na stabilność obrotu prawnego. Przyjęcie innego zapatrywania podważałoby zdaniem Sądu w jednoznaczny sposób treść w/w zasad konstytucyjnych. Prowadziłoby też do niczym nieusprawiedliwionego przysporzenia majątkowego podmiotu publicznego kosztem wywłaszczonego.

Co do zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości należy w pierwszej kolejności podnieść, że zarzut ten w odniesieniu do treści tego przepisu nie został ani precyzyjnie sformułowany, ani też wyczerpująco uzasadniony, gdy zważy się na rozbudowaną treść tej normy prawnej, której poszczególne jednostki redakcyjne zawierają różne unormowania.

Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), Sąd uznał jednak, że zarzut ten w zakresie formalnym zasługuje w związku z treścią art. 134 ust. 4 u.g.n. na akceptację, czego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę i to w sytuacji, gdy podobne uchybienie legło już u podstaw wydania w tym postępowaniu przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej z dnia [...]

Trafnie podnosi skarżąca, że § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi w odniesieniu do art. 134 ust. 4 u.g.n. lex specjalis i w konsekwencji nie miał w sprawie zastosowania. Błędnie zatem rzeczoznawca, przy ustalaniu wartości objętej wyceną działki nr 1 o pow. 30m² zastosowała treść § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Uszło jednak uwadze także skarżącej, że również § 36 rozporządzenia zawiera w zakresie zasady korzyści pewne własne, odmienne niż w art. 134 ust. 4 u.g.n. unormowania. Wynika to mianowicie z ust. 3 tego paragrafu, którego treść Sąd uwzględnił przy rozpoznaniu niniejszej skargi pod kątem oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego objęta wyceną działka w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej położona była na terenie, który nie był objęty obowiązującym planem zagospodarowania. Zgodnie zaś z obowiązującym studium z dnia [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem ZL1 - jako obszar do zalesienia. Dokonanych w tym względzie zarówno przez autorkę operatu jak i przez organy orzekające ustaleń skarżąca nie zakwestionowała. Nie zakwestionowała też zawartego w operacie z dnia 28 września 2018 r. stwierdzenia (przytoczonego zresztą również w skardze), że "rynek nieruchomości tego rodzaju (do zalesienia) wykazuje niską aktywność i ceny takich nieruchomości kształtują się poniżej średniej ceny uzyskiwanej za nieruchomość o przeznaczeniu komunikacyjnym (na poziomie kilku, kilkunastu złotych za 1 m² powierzchni gruntu)".

Nie ulega zatem wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowej działki zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, a więc pod drogę publiczną, powodowało zwiększenie jej wartości. Prawidłowo zatem wartość tej działki powinna być określona zgodnie z treścią § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a więc przy uwzględnieniu wartości gruntów, z których działka ta została wydzielona (terenów do zalesienia) powiększonej, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%, a nie jak to zdaje się twierdzić skarżąca, jako działki pod zalesienie. Błędnie też podnosi się w skardze (str. 6), że kwestionowane odszkodowanie zostało ustalone w wysokości 1081,50 zł, a nie w kwocie 932 zł.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, że pomimo przedstawionych wyżej błędów, co do wynikającego z obowiązujących przepisów sposobu wyliczenia objętego postępowaniem odszkodowania, jego ostateczna wynikająca z decyzji organów obu instancji wysokość w kwocie 932 zł, odpowiada wartości działki z daty orzekania przez organy obu instancji i według jej stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 18 ust. 1 specustawy), wyliczonej zgodnie z treścią § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Przyjmując za biegłą, że ceny terenów pod zalesienie kształtują się na poziomie do kilkunastu złotych za 1m², wartość wycenianej działki mogłaby wynieść 28,50 zł/m², a nie jak to ostatecznie przyjęto w operacie 31,06 zł/m². W takiej sytuacji różnicę w wycenie w łącznej kwocie 76,80 zł (30m² x (31,06 zł – 28,50 zł) należało uznać zdaniem Sądu za nieistotną, gdy weźmie się pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 151 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości stanowi zawsze pewną szacunkową (a nie wynikającą ściśle z określonego wzoru matematycznego) kwotę.

Gdy nadto weźmie się pod uwagę względy ekonomiki i szybkości postępowania oraz wynikającą z art. 21 Konstytucji RP zasadę prawa do słusznego odszkodowania, to należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem w rozumieniu art. 1 w/w ustawy Prawo o ustrojów sądów administracyjnych i brak jest podstaw do jej wzruszenia.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

mr